郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战

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1、郡县国家：中家治理体系的传统及其当代挑战【】中国在传统社会基础上逐渐形成了“郡县国家”为核心特征的国家治理体系，其以中原农耕乡土社会的“郡县制度”为主导和针对边疆游牧流动社会的“盟旗制度”为补充。“郡县国家”有四大支柱：中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障。“郡县国家”的静态社会治理经验至今依然存强大的历史惯性和影响力，但其在面对“流动社会”时出现了严重不适应，尤其体现在中央集权和地方自主、科层僵化与有效治理之问的矛盾。中国从传统社会向现代社会转型过程中，就国家治理的社会基础而言，是由一个“静态社会”向“流动社会”转变

2、，这构成丫以“郡县国家”为传统的中国国家治理体系和治理能力现代化的长期与根本挑战。【关键词】郡县制度；盟旗制度；流动社会；科层制；国家治理体系党的十八届三中全会《中共中火关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“全而深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一表述的重大理论和现实意义，0前还未被学术界所充分意识到。首先，在中国现代化转型历程中，围绕政治问题的思考与争论长期被西方的“政体问题意识”牵制大量精力和智慧。但我们首先要意识到“政体问题意识”是西方的特殊传统和经验，并不具有普世性，中国的传统政治问题意识更

3、集中在“政道问题”和“治道问题”，注重的是实质，而非形式。其次，即使从学术上讨论“政体问题”，也应该意识到西方自冷战中出于意识形态对抗需要将政体问题简化为“民主/专制”两分法，是缺乏严肃和严谨的。因为政体问题是一个历史问题、具体问题，需要探讨其历史传统、客观条件、时代问题等诸多背景，而绝非是一个抽象的形而上学问题，抽象地大量讨论政体问题，弊多利少，尤其是对于我们这样一个还处于战略追赶和民族复兴前夜的大国而言。第三，治理问题才是当代中国的真问题。具体在文件表述的就是治理体系现代化和治理能力现代化两个方面，这就将我们的问题意识从西方设置的议题中拉回到中国的时代真问

4、题上来，这是执政党睿智和理性的表现。同时，显而易见的是，中国国家治理体系和治理能力现代化是一个动态过程，即隐含着从传统的治理体系向现代转型之意。当前的理论关注往往聚焦于“过程”与“目标”，如近年流行的对西方以“多元”和“参与”为核心治理理念与体系的介绍，以及围绕党政科层运作机制的项目制、行政发包制、运动式治理、锦标赛体制、策略主义、简约治理等。但在这股学术潮流中，却普遍忽视了“源头”与“传统”，即传统的中国国家治理体系是什么？有哪些核心特征？为何需要转型？传统的治理体系在今天彻底消失了吗？如果没有，又发挥着怎样的影响并规制着选择路径？要回答这些问题，必须回到历

5、史的宏大视野中对传统治理体系进行梳理。本文认为从传统农业社会向现代工商业社会及后现代信息社会转型过程中，中国从一个“静态社会”向“流动社会”转变，这个转变构成了中国国家治理体系和治理能力现代化的长期与根本挑战。中国传统社会经过漫长的摸索，逐渐形成了针对治理“中原农耕乡土社会”和“边疆游牧流动社会”两种不同社会基础之上的“上层建筑”：即“郡县制+六部制”和“盟旗制度”的二元国家治理体系，这个二元体系以郡县制为核心和主导，笔者称之为“郡县国家”。自元朝开始这种二元体系初见端倪，及至清朝日臻成熟，美国汉学界兴起的“新清史”潮流中提出的“内亚史观”无非是对边疆中国重要

6、性予以突出和强调，“但清朝多元治理的成功，可能恰恰不是‘多元’的成功，而是背后‘一体’或‘同体’的成功。实际上，正是‘多元一体’的治理模式，是清朝相对于元朝的成功之处。……‘大一统’作为中华体制的制度精神却始终贯彻于中国历史当中”。随着新中国的建立，持续两千年的代表治理静态社会核心经验的郡县制达到了顶峰，终于在新疆、西藏、内蒙等边疆地区最终确立而覆盖全国。“郡县国家”在这种一体化的过程中发挥了重要作用，至今依然发挥着重要影响。“郡县国家”有四大支柱：中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障。看似郡县制一统天下时，另一个趋势

7、却日趋明显，即近代尤其是改革开放以来，中国逐渐进入一个高频率、大规模、长时期、广空间的“流动社会”，“流动中国”匕是事实并将是长期的趋势。“郡县国家”的静态社会治理经验出现了严重不适应，国家治理体系自清末开始的长达百年调整与变革过程至今尚未完结。一言以蔽之，作为上层建筑的整个国家治理体系与其对应的社会基础结构之间发生了深刻的不适应。这对关系才是当前中国国家治理体系现代化问题的最核心命题，而非简单的政府间的层级关系、部门关系等科层制内部的组织社会学问题，或者干部行为动机、行动策略等行为主义导向的研宂问题。一、乡土与郡县：传统中国农业社会结构与国家治理体系中国近代

8、以来面临的“三千年未有之大变局”的要害