当代中国国家治理的制度逻辑)

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1、权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑*周雪光【内容提要】本文以权威体制与“有效治理”间的矛盾为主线，从国家治理模式视角提出一个分析框架，用以解释当代中国政治运行过程中的一系列稳定重复的重大现象——集权与放权的交替往复，整顿治理的运动型机制，绵延不断但收效甚微的政治教化活动，举步维艰的科层政府理性化和法制建设发展，政策执行中的变通和共谋行为等等，以及它们之间的内在联系和深层制度逻辑。【关键词】权威体制　国家治理　制度逻辑　国家—地方关系一、现象与思路　　在当代中国60年的政治历程中，一些重大现象稳定存

2、在或重复再现：宏观上，中央—地方关系在集权与放权的抉择中轮番交替，自上而下的运动型治理整顿在不同领域中重复出现，林林总总的政治教育运动收效甚微但仍然绵延不断，法律制度、科层制度的发展举步维艰。从微观上来看，诸多基层问题——例如，政策执行过程中的不力，变通与共谋等——急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除、去而复来。这些问题各有其独特的场景，它们发生的形式、实际内容各异，节奏每每不一，若分门别类或许可以逐一论道其原因。但是，这些现象的重复再现提出了一个令人深思的问题：它们背后是否存在着一个稳定共享的制度逻辑？进而言之

3、，是不是有一个理论视角，一个大的思路，可以把这些分散在不同领域、不同场景、不同形式的现象和问题放在同一个分析框架里，探究它们之间的关联以及其背后的制度逻辑，以期越树木而见森林，溯溪流而求渊源？　　这正是本文的基本立论：上述种种现象以及其他相关问题均来源于中国政体内部的一个深刻矛盾，即权威体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产

4、生威胁。在权威体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。　　在中国政治进程中，权威体制的两个维系机制——科层制度和一统观念制度——受到了多重挑战：科层制度承担越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继。面对这些困难压力，一系列应对机制应运而生：决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，政治教化的礼仪化以及运动型“纠偏”机制。具体说来，逐级代理制度导致中央与地方的松散关联，基层政府在执行过程中的灵活变通和共谋缓解了这一矛盾；而教化活动的仪式化，虽然

5、对重建一统观念制度无回天之力，但对于维系国家象征性权威，却起到了重要作用；自上而下的运动型治理机制成为中央政府不断规范基层灵活性的边界、强化中央与地方纽带的重要手段，使得这一体制在不断调整与波动中走下去。　　虽然这一系列机制缓和了权威体制与有效治理之间的矛盾，但与现代国家制度建设不兼容甚至冲突，衍生了其他始料未及的后果，因此潜伏着极大的危机。第一，国家建设在集权与放权、名与实，“失控”与“纠偏”的两个极端之间不断摇摆转换，对已经负荷累累的权威体制造成不断的冲击振动；稍有不慎，则可能酿成局势动荡。第二，这一体制

6、的制度逻辑限制了制度创新和可能抉择的空间，使得法制、科层理性、专业化过程难以充分展开，只能畸形生长，为中国未来的发展前景投下更大的不确定性阴影。　　本文旨在进一步阐述和扩展讨论上述立论和有关命题。我用图1简要概括这些现象背后的逻辑关系以及本文的相应结构。我把这些现象依序归纳为三类：第一，有些现象是“权威体制与有效治理”间基本矛盾在不同层次和不同领域中的体现——特别是组织制度和观念制度的维系机制；第二，另外一些现象反映了中国政治运行过程中应对这一矛盾的治理机制；第三，还有一些现象则是这些治理机制所衍生的后果。下

7、面的讨论也依序从三个层次逐一展开。我首先分析阐述权威体制与有效治理之间的深刻矛盾；然后讨论中国政治运行过程中演化出的三个应对机制，即决策一统性与执行灵活性之间动态关系，政治教化的礼仪化，运动型治理机制；最后，讨论这些应对机制所产生的一系列后果，以及由此所生的诸种现实困境。　　这里有必要对本研究的分析视角略加说明。第一，本文主要是从组织学的角度讨论权威体制与有效治理之间关系，其内在的矛盾和相应的制度逻辑。矛盾者，相对而连接之关系也，所以理应置于一个整体之中以观之。第二，这一分析思路不是也不可能解释以上所列各类现

8、象的方方面面，也不欲穷尽所有的影响因素。文中涉及到的各类具体现象及其原因已有大量研究文献；本文倚重和借用这些研究成果，而着眼于从一个特定理论视角——组织理论与组织治理——切入，揭示这些现象之间的稳定关联及其背后的制度逻辑。最后，本文的讨论分析采取了自上而下的国家视角，从国家宏观管理的层次来认识理解上述矛盾，即从国家建设、国家治理和中央政府面临的挑战和压力的角度来解读这些现象和由此衍生的应对机制。这一