超级郡县国家：人口大流动与治理现代化

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1、msiaa家:人口与解见代化2018-04-2707:19:22文化纵横2018年2期中国从传统“乡土社会”进入“城乡屮国”以来，社会的资本、人口、资源等诸多要素流动加速，呈现“大流动社会”之态，对原有适应静态社会的“郡县国家”治理体系一度构成了严峻的冲击和挑战。[1]治理乡土屮国的经验显然无法直接适用丁•治理城市屮国，原有治理体系在手忙脚乱屮不断调适和应对，一度也尝试过以“分权”为导向的治理思路和措施，但经过二三十年的发展和反复总结，正H益体现出走向“超级郡县国家”的趋势，即原有基本体系框架延续传统不变，而在能力上全面加强升级。这

2、个从郡县国家升级为超级郡县国家的过程，在当代发生的貝体“中观”过程和实证案例则鲜有被学界深究。木文从治理史无前例的超大规模流动人口过程中党政科层制的变革历程，来试图阐述治理城市中国的成败经验及其内在机理。这一治理体系演变的基木过程是，为了应对大流动社会的治理新任务，东部地区党政科层制尝试了三重变革：横向变革、纵向变革和技术变革。在整个治理体系复杂的三重变革过程中，原有的党政科层制没有走向分化和分权的治理模式，而是经过初步调整后借助技术和组织变革，继续坚持以中央集权为导向的治理体系，并且也取得了较好的治理效果，为人类在应对一个高度分化

3、的社会时该如何开展整合性治理，提供了屮国式解决方案。90年代开始，对流动人口的管理安置问题促发了党政科层制变革“增设部门"：党政科层制的横向扩张20世纪90年代应对人口大流动的“千年巨变”之初，中国党政科层制显然没有充分的经验和思想准备，整个90年代都是从加强治安管制和预防犯罪的角度看待问题，公安系统的职能在这个过程屮得到强化，但并未引起整个科层体系的变动，属于社会问题的积累和解决方案酝酿阶段。但到了年代末期，围绕流动人口的群体性事件H益增多，各界普遍意识到仅仅依靠公安一家的“堵”显然是治标Z策，而且难度越来越大，效果却不见得好，必

4、须加强“疏”的一面。从“管理”为主转向“服务”为主或者说“管理与服务”并重，逐渐成为各界的共识，尤其是一些极端个案的发生更加速了这一进程。而加强“服务”的意识和举措，不能仅仅停留在口头上，其必须以人们“看得到”的更醍冃形式展现出来，对流动人口的政治姿态更加友善成为人口流入地执政者需要重新思考的议题，“增设部门”无疑是一个显而易见的选项，让流动人口感觉到“他乡亦故乡”，流入地也有了“娘家”。其背后体现的是执政党的政治属性，执政党一头紧密联系群众回应百姓呼声，一头有力领导政府及时作出改善。笔者根据“六普”人口数据排列的外省流动人口占常住

5、人口比例最高的东部22个城市中，有8个城市（东莞、深圳、温州、惠州、嘉兴、广州、舟山、绍兴）都曾经出现过新增设部门的变革现彖。⑵虽然“增设部门”的探索在近年处于低谷，但其当年的重要政治意义和给上亿流动人口的鼓舞，都是不容忽视的历史贡献。这类改革毕竟没有太多经验可资借鉴，探索中的反复实屈正常，可惜的是学界目前尚无对此方面党政科层制变革进行深入总结的研究。這种科层体系的不断调整在中国治理体系现代化的过程中意义重大且依然行进在路I二，中共十九大报告屮还提及要新设立一些国家机构，如设立国有口然资源资产管理和口然生态监管机构，组建退役军人管理

6、保障机构，组建国家、省、市、县监察委员会等。而对于这种“增设部门”所涉及的地方自主性问题，也有丰富表述。“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多白主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。”[3]“增设部门”的改革是一种典型的

7、党政科层制的“横向扩张”，尽管其未必是人员编制上的绝对增加（不少地方往往采用从其他部门调配编制组建新部门的形式），甚至也未必是部门数量的绝对增加（有的增设部门采取与其他原有部门合署办公的形式），但绝对是一个在党政科层制体系中的职能上的“新增”，这种职能的增加是源于出现了“新的社会问题”在原有体系内长期得不到很好的回应和解决。原有职能部门的设置与人员编制，最初都主要以户籍人口为工作对象，这是一种制度框架约束，其背后源于公共服务的资源约束。口近代以來，党政科层体系也往往是通过增设部门的形式來回应“治理挑战”,百余年间我们从农业社会的“六

8、部”增加到了现在的“百部”（广义上考虑党、政、人大、政协等所有部门），其基本逻辑和行为惯性也支配着当代的干部们。甚至这一逻辑在当前依然有强大的体现，如济南市于2015年成立投资促进局、2016年成立城市更新局;[4]武汉市于2017年