農村土地流轉若幹問題研究

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1、農村土地流轉若幹問題研究摘要：中國農村土地改革是整個中國改革開放的最大實踐，而農村土地改革的關鍵和核心是土地流轉制度的改革。試圖在分析中國農村土地流轉制度發展的歷史並對中國農村土地立法現狀進行評價的基礎上，分析中國農村土地流轉的動因，並進一步思考如何完善農村土地流轉制度關鍵詞:農村；土地流轉;立法；土地流轉制度中圖分類號:F321.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2010)22-0036-03中國農村土地制度的變遷,從來都是土地所有權和土地使用權制度在當時的社會生產條件下的糾葛，經歷瞭一個農業經濟、計劃經濟、市場經濟與中

2、國國情的博弈過程。現階段，一些討論如何通過立法等手段使土地集體所有變為土地私有，從而為農村土地流轉掃清根本障礙的觀點並不明智。在現有的土地市場和土地制度立法框架下，土地制度已經由土地所有中心主義變為土地利用中心，而土地利用的關鍵就是完善土地流轉制度。因此，完善中國農村土地制度的核心問題，便是圍繞農村土地流轉制度相關問題展開。本文擬對中國農村土地立法沿革作一檢討，並對農村宅基地流轉及農村土地承包經營權的流轉等若幹問題進行論述、中國農村土地流轉立法概況從“平均地權”、“耕者有其田”到“打土豪，分田地”;從《中國土地法大綱》到《中華人民共和

3、國憲法》；從《農村土地承包法》到《物權法》等施政口號、綱領及立法文件中關於土地制度的規定，可以看到，中國農村土地制度的變遷的復雜和漫長。隨著中國經濟和社會的發展，農村土地制度的關鍵和核心是如何能讓其面向市場充分流轉。其中有理念、利益上的多重博弈，也有中國特色的政治、經濟、文化等因素的介入，使得農村土地制度的改革更加復雜、敏感（一）農村土地的立法變遷中國農村土地流轉立法大致上經歷瞭，由私有到公有,由禁止流轉到允許有限的流轉等1・農村土地私有，實質上允許流轉的階段。縱觀中國土地所有制的歷史，真正從法律上確認土地國有和集體所有雙重所有制的是

4、1982年《憲法》。其第10條規定，城市的土地屬於國傢所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於以私有為主，即使是在20世紀50年代初開始的社會主義改造以及諸如“農村合作化運動”、“公私合營運動”、“人民公社運動”等環境下，也沒有從立法上改變農村土地私有的性質。1954年《憲法k1975年《憲法》及1978年《憲法》均隻是對1947年《中土地法大綱》的相關條款的重申和改進，並沒有從實質上改變農村土地私有的性質。因此，農村土地的私有性質沒有根本改變,則農村土地的流轉並順理成章。當然，盡管從立法上並未根本動搖農村土地私有的性質,但農業合

5、作化運動和人民公社的本意是限制甚至禁止農村土地的流轉2•土地集體所有，限制乃至禁止流轉的階段。在農村土地承包經營方面,1978年12月，黨的^一屆三中全會的召開拉開瞭中農村改革開放的序幕。1979年9月，中共十一屆四中全會通過瞭《中共中央關於加快農業發展若幹問題的決定》，肯定瞭“包產到戶”的辦法。從1982-1986年，中央連續下發瞭5個“1號”文件，以穩定和強調傢庭聯產承包責任制。同時，中央“1號文件”陸續開始規范土地承包經營權的流轉。1993年將傢庭聯產承包責任制寫入《憲法》。2003年《農村土地承包法》則以法律的形式將這一農村基

6、本經營制度再次予以明確。2007年通過並實施的《物權法》對《農村土地承包法》的上述規定以基本法律的形式作瞭確認，進一步指出：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”在農村建設用地使用權方面，原則上禁止流轉。在現有的土地立法框架下，農村建設用地大致可以分為鄉鎮企業用地、農村宅基地及農村公共設施和公益事業用地。法律隻允許集體經濟組織成員及組織自身生存需要，將集體所有的土地直接作為建設用地使用，禁止集體所有土地作為建設用地直接進入市場（二）對中國現行農村土地流轉制度的評價1•立法理念

7、和指導思想的滯後。由於中國特有的歷史傳統，對作為最重要的財產制度的農村土地制度的立法，不可避免地強加瞭諸如政治、意識形態等非法律因素。我們一方面不遺餘力地強調農村土地集體所有，另一方面又要發展市場經濟；一方面強調要保護農村農民的利益，另一方面卻在制度層面上制造瞭兩者的沖突和對立。體現在土地立法方面理念的滯後。如，農民享有的集體土地的所有權之名，卻不能享有農民集體土地所有權之實。農民集體土地所有權完全被農村集體土地的支配更加暢通無阻；在對農村土地的管理規制中，政府總是在利益驅動下的以行政管理為主導，甚至演變為對農地的政治操縱和強勢介入2

8、•農村土地制度政策性因素的強化和市場力量的萎縮。由於計劃經濟體制的傳統和政策的慣性,在涉及9億農民的根本利益問題即土地問題上，我們一直貫徹行政主導的模式,而非市場經濟模式。迄今為止，涉及土地和房地產方面的法律法規及規章無