政府转变职能是企业转换经营机制的关键——改革新思路之一-论文.pdf

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1、政府转变职能是企业转换经营机制的关键——改革新思路之一企业经营机制是指决定企业运行方式或行为方式的内外部权利、义务关系，企业经营机制是与管理企业的体制紧密相联的。在我国长期以来政企尚未完全分离的状态下，企业经营机制在很大程度上是由政府的r；理职能和体制决定的。转换企业的经营机制就必然要求政府转变职能。回顾十多年的改革，主线是调整国家与企业之间的关系。采取了一系列放权让利措施，试图使企业成为适应社会主义有计划商品经济的生产者和经营者。虽已取得了很大的成效，但还是没有使国营企业真正具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的能力，始终未能摆

2、脱“一放就乱一收就死”的窠臼。究其原因是多方面的，但最根本的原因是我们所进行的改革措施，没有深入到政府经济管理部门职能转换的配套改革上，其中最核心的就是没有适时推进政府双重职能分离的改革。我国是以公有制为主体、全民所有制为主导的社会主义国家，中央政府是国家政权的行政管理者，同时也是全民所有制资产(即国有资产)所有权的代表者，是行政权和所有权的双重主体。虽然这两种权力都要体现国家意志，但它们各自的性质、管理目标和行为方式是不同的。行政管理职能是政权赋予的行政权力，其目标是实现社会公平、秩序和稳定发展，管理范围是金社会各类社会经济活动，管理

3、方式是具有强制性的；所有权管理职能是基于财产所有者身份行使的财产权，财产权属于民事权利，国家作为财产所有权主体同各类占用国有资产的义务主体之间应该遵循平等、’有偿的民事原则，其管理范围只限于全民所有制经济，不涉及其他经济成分，其目标是实现全民所有制资产的积累与增殖。以前，我国政府内部没有将这两重职能分开管理政府的经济管理部门集社会行政管理职能和所有权管理职能于一身，这在传统的产品经济体制下是可以的，但在商品经济条件下就产生了难以克服的弊端。在商品经济中，财产所有者要求实现资产的安全和增殖，它要求国有资产经营主体——企业要面向市场，以盈利

4、为目标，在所有权的约束下自主经营。由于政府的经济管理部门同时行使两种职能，而这些部门首先是作为行政权主体，以社会行政管理职能为主要目标所有权职能总是处于从属地位。因此，政府行政部门往住凭借所有权将社会行政管理职能转嫁给企业，所有权权益总是要被社会职能所冲击；同时由于政府各个行政机关都代表国家行使一部分所有权，这又造成众多行政机关对企业经营权的过多干预。其结果使得：企业难以以盈利为目标面向市场，自主经营；政府经济部门管理全社会的职能被弱化，该管的没管住，不该管的又管得过死。因此，在双重职能合一的体制下，所有权职能受行政权力左右，所有权权益

5、和由所有权派生出来的经营权得不到有效的维护。这是企业经营自主权得不到落实，经营机制难以转换的深层原因。要建立社会主义有计划商品经济的新体制，必须正确区分和处理政府双重职能与企业不同性质的关系和管理方式，这是正确理解和实施政企分开、两权适当分离改革的前提。所谓政企分开应该是指政府的社会行政管理职能与企业经营职能的分开，即政府的社会行政管理职能不能以所有权形式直接深入到企业内部，把就业、福利等应由政府承担的社会管理职能转嫁给国有企业直接担当，也不能把应该覆盖金社会不同所有制经济成分的社会计划、平衡预算、行业管理和产业结构调整等宏观经济调控对

6、象局限在国营企业。就是说，政府的社会管理职能要通过立法和政策，建立符合有计划商品经济要求的、各种经济成分都要共同遵守的社会经济运行规则，以实现社会公平和经济稳定增长。这种政府的社会行政管理职能由过去凭借所有权的直接管理过渡到面向全社会的间接管理，就是政企分开。但是，政府的所有者职能同企业关系不是分开间题，而是通过两权适当分离来保障企业自主经营。政府作为所有者同企业是投资产生的产权关系，这是所有者和企业在财产上形成的权利和义务的关系，这个关系是切不断的。有人简单地认为西方国家政府是不管企业的，因此我们也可效仿，岂不知西方企业都有其私人所有

7、者。政府的社会行政管理部门通过立法、政策，可以保护所有权权益，但不能代替所有者行使权力，任何一个所有者都要靠其具体行使权力来维护所有权权益。从我国改革实践看，如果不建立对企业的所有权约束，不在企业内部建立全体人民全局利益和企业职工局部利益、长远利益和眼前利益制衡的机制，全民财产的权益是无法保障的。因此所有权不仅不能游离于企业之外，而且还要通过所有权机制进企业，使企业在所有权约束下自主经营。当然这种约束主要是以保障资产的安全和增殖为目标，而不是其他行政目标。政府的双重职能不分离，政企分开、两权适当分离改革就难以进行，如果我们硬要切断政府行

8、政部f-j同企业的关系，在政企分开，行政权削弱的过程中，必然伴随着弱化所有权管理职能，必将导致企业在缺乏所有权约束下走向“企业自治”，如实践中早已发生的乱摊成本、少提或不提折旧、吃、“老本”、分配向职工消费