积极托底的社会政策及其建构

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1、经济新常态下的社会政策议题积极托底的社会政策及其建构王思斌进入２１世纪以来，我国经济、社会发生了巨大变化，在经济获得持续高速增长的同时，社会矛盾和社会问题也在积累，民生问题带来新的挑战。基于此，为进一步推动改革和促进经济社会发展，中央连续出台了一系列社会政策。中共中央十六届六中全会指出要“加强社会建设理论和社会政策的学习研究”，社会政策概念和议题第一次在中央文件中被提出。与之相呼应，学术界掀起发展社会政策和社会福利制度的热烈讨论，加快发展中国特色的社会福利制度成为社会政策学界的主流话语。但是，受２０

2、０８年美国金融危机的影响，也由于我国经济结构转型升级方面的原因，自２０１２年起我国的经济增长放缓，我国开始进入“经济发展新常态”，其特征是“经济从高速增长转向中高速增长，从结构不合理转向结构优化，从要素投入驱动转向创新驱动，同时在机遇中也存在着风险和挑战”。①面对新的机遇和挑战，在分析２０１３年上半年经济形势、部署下半年经济工作的会议上，习近平总书记第一次提出“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”的新思路，②后来进一步发展为“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活

3、、改革政策要实、社会政策要托底”。③毫无疑问，社会政策托底已成为当前和未来一段时期国家经济社会政策的重要组成部分，怎样全面理解和正确实施社会政策托底是政府和理论界面对的重要议题。本文拟从促进政策托底的有效实施和社会政策理论研究的角度，探讨以下问题：应该如何全面理解社会政策托底，什么样的社会政策能够实现有效托底；社会政策托底需要怎样的制度安排，使其既能支持经济结构转型升级、又能促进民生发展；社会政策托底与社会政策体系和制度建设的关系如何。笔者认为，托底性社会政策不是普惠性的，而是对困难群体的支持。当然

4、，要真正实现社会政策托社会之底，就需要包括就业政策、医疗政策、教育政策等在内的社会政策体系的完善和创新，这需要更加系统化的分析。本文主要在习近平总书记“社会政策要托底”的语境之下展开讨论，研究如何通过完善社会政策来应对经济结构调整可能带来的社会风险。①《经济发展迈入新阶段———新常态下的中国经济（下）》，《人民日报》２０１４年８月７日，第１版。②《宏观政策要稳住微观政策要放活社会政策要托底》，《新华每日电讯》２０１３年４月２６日，第１版。ｈｔｔｐ：／／２０３．１９２．１５．１３１／ｃｏｎｔｅｎｔ／２

5、０１３０４２６／Ａｒｔｉｃｅｌ０１００１ＢＢ．ｈｔｍ．③《中央经济工作会议提出２０１６年五大任务》，２０１５年１２月２２日，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｆｏｒｔｕｎｅ／２０１５－１２／２２／ｃ＿１２８５５４４１４．ｈｔｍ，２０１６年１月５日。·８１·中国社会科学２０１７年第６期一、全面理解经济发展新常态下社会政策托底的含义１．经济发展新常态需要社会政策托底不论从国际经验还是我国的实践来看，社会政策都首先是因应对经济增长带来的严重问题而产生和发展的。当经济发展成就良好又面临众多

6、社会问题时，社会政策作为补救措施被提出来，成为平衡社会矛盾、维持社会秩序的工具。实际上，经济增长下行、经济结构调整为社会政策的发展创造了机会。正如“社会政策要托底”所要表达的，在经济增长下行、经济结构调整的过程中，我们会遇到众多“经济转型”问题或社会风险。这可能表现为：失业问题（结构性失业和摩擦性失业）加重、新旧行业（产业）从业群体之间关系摩擦、贫富差距拉大造成社会紧张等。即在走向新常态的进程中，可能会有一些群体“被甩出来”，他们会遇到物质的、社会的以及心理方面的困境和问题。这些既是基本民生问题，也

7、可能对社会秩序带来不利影响。社会问题的出现和解决是社会政策发挥作用的空间，正是在这些方面，社会政策可以通过托底支持经济转型发展，保障和改善民生，促进社会和谐发展，并在此进程中实现社会政策自身的完善和发展。２．理解新常态下社会政策托底的两个角度“社会政策托底”是在我国经济从高速度、较低质量向中高速度、较高质量转变的当口提出的。改革开放３０多年，我国经济实现了持续、高速增长，国家实力明显增强，人民生活明显改善，虽然存在一些发展中的问题，但是较高的增长速度似乎给人们一种启示———发展中的问题可以通过发展来

8、解决。然而面对现实，经济增长放缓不是短期现象，经济结构调整、科技创新一方面会使我国经济达到新的更高水平，另一方面也会带来就业机会、利益分配等方面的问题。这种“经济转型”所衍生的问题需要社会政策干预和托底。这是在解决经济转型带来社会问题的意义上的托底，实际上是运用社会政策来弥补漏洞、缓解矛盾、减少社会风险。关于这一点，习近平总书记在论述宏观政策、微观政策、社会政策三者之间辩证关系时指出：宏观政策、微观政策、社会政策是一个有机整体。宏观政策稳定，市场主体才能稳定预期，企业