农民工社会政策及其建构

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1、农民工社会政策及其建构童星张海波内容摘要：农民工社会政策具有战略意义。本文从为“谁”服务、提供“什么”服务、“如何”提供服务等三个问题出发，建立了农民工社会政策的结构框架与建构模型。在此基础上，以价值理念、制度安排、社会认同为路径，运用文本解读的方式，通过对生存型问题、生存型福利、发展型问题、发展型福利等四种取向的政策实例进行分析，进一步阐述了农民工社会政策的建构机制。关键词：农民工社会政策价值理念制度安排社会认同2005年3月31日，国务院第85次常务会议通过的《国务院2005年工作要点》，将“制定和完善涉及农民工的各项政策”作为一项重要任务；2006

2、年伊始，国务院发出第1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“保障务工农民的合法权益”；2006年3月27日，国务院第5号文件《关于解决农民工问题的若干意见》又明确指出，“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”。国务院这一系列文件传递出的信号十分明确：保障农民工权益的社会政策具有战略意义，关系到我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的建设，必须抓紧制定，尽快完善，切实贯彻落实。社会政策的研究范式表明，提出一个政策框架首先必须澄清目标（specifyingobjectives），即弄清楚该

3、政策为“谁”服务？提供“什么”服务？“如何”提供服务？（BrianHogwood&LewisGunn,1984:47）一、为“谁”服务？提出这个问题看起来似乎多余：农民工社会政策的服务对象当然是农民工。但进一步追问：农民工是怎样的一个社会群体？它的边界在哪里？其构成有哪些？规模有多大？属性又如何？对这一连串问题，并不是所有的人（包括政策制定者）能够回答清楚的。首先，来看看农民工群体的边界在哪里？如何构成？笔者认为，目前关于农民工的讨论和研究忽略了一个非常重要的群体——失地农民。反对的意见可能会有三点：一是失地农民一般已拥有了城市户口，而农民工没有城市户口

4、；二是失1地农民基本上“离土不离乡”，而通常意义上的农民工却“离土又离乡”；三是失地农民没有了土地，只能扎根于城市，而流动进城打工的农民最终还可以回乡务农。然而，这三点都不足以将失地农民排除在农民工群体之外。对于第一点疑问，我们以为，户口只是一个表象，其背后所掩藏的实质是社会生活的基本权利——就业机会、工资福利、社会保障、子女入学等等。从这些实质方面来考察，失地农民和流动农民并没有本质区别。笔者所主持的南京调查1当然，也有例外，有些移民被安置到小城镇或城市从事非农行业，他们也属于失地农民，同时也是“离土又离乡”。2显示，失地农民所从事的行业主要为建筑业和

5、服务业，具体职业包括保安、保洁、门卫、物业管理、园林绿化、环卫、电器修理、自行车修理、手机配件维修、水电维护、理发、帮厨、摆水果摊、开杂货店、开马自达、卖早点、卖菜、卖报纸、卖米、烤红薯等，共占75%。可见，失地农民与流动农民在职业特征上是共同的——非正规就业，这正是“中国城市农民工的就业主渠道”（李强，2004：98；蔡昉，2005a）。南京调查还显示，失地农民的月平均收入为693元或8053元（张海波、童星，2006a），与国务院政策研究室近期公布的《中国农民工调查报告》中平均工资为600～800元的结果一致。在社会保障方面，和流动农民一样，失地农民

6、也存在三个问题：一是体系不完善，只享有基本生活保障，缺乏工伤、医疗等重要险种；二是性质不纯粹，没有体现权利与义务的对等，形同社会救助；三是地位不平等，各地政府虽然出台了相应的政策，但尚未纳入法律的保护范围（张海波，2005）。在子女入学方面，由于城市公办中小学一般都采用按学区就近入学，而失地农民大多被统一安置于城乡结合部，其子女只能就读于原先的乡村中小学，如果想进公办中小学，就得另缴择校费，这和进城民工子女的入学没有什么不同。对于第二点疑问，我们认为，“离土”、“离乡”的概念是当年针对农业剩余劳动力转移的现象做出的概括，前者指职业转移，后者指地域转移，转

7、移与否是形式上的区别，并不意味着他们在身份上有差异。况且，有的失地农民也离了“乡”，而流动农民中的一部分（大约有20%）仍然生活在“乡”的范围内，从事着非农产业（汝信等，2005：113）。对于第三点疑问，我们要看到，“新生代”流动农民对于家乡的乡土认同在减弱（王春光，2001），农民外出打工将是长期存在的现象。更进一步说，农民工的类别建构来源于制度安排与身份认同的双重作用（陈映芳，2005）。从制度安排看，失地农民被动地获得了城市户口，但他们的自我认同仍然未实现完全过渡（张海波、童星，2006b），这一过渡可能需要30～40年，乃至更长的时间。对于进城

8、民工的自由流动，大概也需要这么长的时间来解构现行的户籍制度。从本质上讲，流动农民