关于缓解我市县乡财政困难的调查报告

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2、，我市县乡财政困难状况有所加剧，突出表现在：　　１、基层政权低水平运转发生困难，乡镇职能明显弱化，大量专款被挪用，连水电费、差旅费、汽油费都无法支付财政供养人员的养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金安排严重不足。　　２、乡镇欠发工资津贴较为严重有些勉强正常发放工资的乡镇，也是靠“拆东墙补西墙”，甚至借贷（集体资产抵押、个人信誉借款等）来发放工资。　　３、基层公共设施十分落后。医疗、教育、道路等条件城乡反差较大，同时，农村的水利设施、道路桥梁年久失修，已严重影响农民的生产生活。　　４、财政风险突出。县乡财政不但存在大

3、量的因赤字预算、各种债务、应付未付款、不良资金以及融资担保等带来的显性风险，而且还存在着大量的隐性风险，包括粮食亏损挂账，社会保障欠账，专项配套资金欠账，以及政府在经济建设中因失误而演化出来的风险等。　　二、县乡财政困难的成因分析　　（一）经济发展上的先天不足和后天发展的滞后是县乡财政困难的直接原因　　１、由于自然条件和社会经济发展基础的禀赋差异，加之政策导向原因，改革开放以来，沿海地区利用原有的经济发展潜能和对外开放的区位优势，率先崛起，进入高速发展的轨道，而三明地处闽西北山区，交通条件落后，经济发展滞后，国民经济产出已

4、从全省前列退居中下游水平，ｇｄｐ占全省的比重从８０年代初的１２．９％，下降到２００４年的６．２％，财政总收入从“七五”时期的全省九地市第三位降为目前的第六位。　　２、全市九个县属山区农业县，农业经济所占的比重较高，对自然灾害的抵御能力较低。工业经济中传统工业居多，高新技术产业少，盈利能力差，财政贡献能力低，规模较大的三钢、三化、福建化纤、福建水泥、青山纸业原均为省属企业。２００２年五家企业下放后除三钢外（下放市本级）其他四家都不同程度出现了基数倒挂。近几年发展较快的第三产业，如：金融、石油、电信等，也均属于中央和省级收

5、入企业。从产业的财政贡献看，第一产业财政贡献率最低，随着农村税费改革的全面推行，第一产业除烟叶外对地方财政几乎零贡献；第二、第三产业财政贡献率较高，但地方分享比例小，而效益较好、规模较大的企业大部分属于省以上企业，县乡经济发展缓慢。　　３、近年来，由于经济形势、市场环境和政策因素等发生变化，我市过去的一些主体财源逐步萎缩，而推动我市经济发展的主力军国有工业企业，受历史和社会包袱的拖累以及政策因素等影响，企业自我积累和再投入资金严重不足，加上企业管理水平不高，缺乏策划、开发、创新市场的思想和能力，产品换代和产业升级没有足够的

6、压力和相应的动力，相当一部分企业经营困难，亏损面有所扩大，能够提供财政收入的财源逐渐萎缩，财政增收的难度越来越大。　　（二）财政体制性缺陷是诱发县乡财政困难的主要原因　　１、财政收入的划分出现了层层集中的倒金字塔型分配模式。１９９４年的分税制把税收划分为中央税、地方税或共享税。中央控制了大部分税收。省级财政也将主要税种和增收潜力大的骨干企业划分为省级固定收入或共享收入福建省对下体制为１３３体制，分税制在本质上成为一个导致差距扩大的倒金字塔型的体制。２００２年开始实行的所得税收入分享改革后，地方经济发展的大部分成果已被

7、中央集中，而留给地方的稳定性收入规模小，增量少，主体税收只剩下营业税和增值税的２５％，所得税的４０％。这种一昧扩大共享税的政策导向影响了分税分级财政基本框架的稳定，出现了收入层层向上集中的现象。特别是农村税费改革后，以第一产业税收作为财政收入主体的乡镇已基本没有收入可言。　　２、事权与财力极不相称。１各级政府层层向上集中资金，但基本事权却不断下移。县乡财力不断向上集中，县乡政府却一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要支持地方经济发展，并且其承担事权大都刚性强、欠账多

8、，所需支出基数大、增长快，无法压缩。如实施９年制义务教育，教师工资支出就占了县乡财政总支出的５０％以上。更有甚者，计划生育作为国策，却由县乡政府承担无限的责任。再加上农村工业化、城市化进程对基础设施建设的要求，县乡政府负担更重。另外，县乡政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权（如社会保障），对县乡原本就