公共支出绩效评估制度的研究

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内容摘要分税制的提出并成功实施，基本解决了财政收入管理的问题。但是，长期以来，我国财政工作多有重收入、轻支出、管理弱化的缺点。鉴于今后税收收入弹性的削弱，公共财政供需缺口进一步扩大，如何使有限的财政资金发挥最佳效益？建构一种刚性的制度——公共支出绩效评估是当前最好的路径选择。在西方，公共支出绩效评估已经成为重塑政府，改进公共部门管理绩效的有力工具。在我国，公共支出绩效评估还刚刚起步。如何借鉴西方发达国家在公共支出绩效评估方面的先进理论、技术和方法？如何构建有中国特色的公共支出绩效评估体系，是本文研究的主旨和意义所在。全文由三部分组成：第一部分是公共支出绩效评估的理论概述。首先，通过各类定义的比较分析，界定了公共支出绩效评估的概念和特点，并阐述了开展公共支出绩效评估的意义作用。其次，尝试性的梳理了公共支出绩效评估的基本原则和基本方法。最后，在分析的基础上归纳了公共支出绩效评估的主要范围。第二部分是公共支出绩效评估指标体系的构建分析。首先，在比较分析的基础上提出了公共支出绩效评估指标体系构建的基本原则；其次，在对公共支出绩效评估指标体系的设计进行详尽分析后，认为应该由通用指标、专用指标、补充指标和评议指标来构成完整的绩效评估指标系统。第三部分是建构公共支出绩效评估制度的环境保障。公共支出绩效评估是一项社会系统工程，要保障这一制度得以有效实施，并成为政府管理的有力工具，必须做好四个环节的工作：构建坚强领导体系、加强相关制度建设、统一相关技术标准、建立工作信息体系。关键词：公共支出；绩效评估；指标体系 AbstractThesuccessfulimplementofthesystemoftaxdivisionhasbasicallyresolvedproblemsofthemanagementoffinancial.However,China’sfiscaljobhasbeencharacterizedwithsuchshortagesasweakmanagementandemphasisonfiscalincomeratherthanonexpenditure.Inviewoftheweakeningfiscalincomeandtheenlarginggapbetweenpublicfiscaldemandandsupply,howshallwetakethebestuseofthelimitedfiscalfund?Thebestoptionatpresentistobuildarigidperformance-evaluationsystemofpublicexpenditure.Inthewest,theperformance-evaluationsystemofpublicexpenditurehasbecomeaneffectiveinstrumentofreshapingthegovernmentaswellasofimprovingthemanagementperformanceofthepublicsector.InChina,theperformance-evaluationsystemofpublicexpenditurehasjustbeeninitsinitialstage.Howshallwedrawontheadvancedtheories,technologiesandmethodsofwesterncountries’performance-evaluationsystemofpublicexpenditure?Howshallwebuildtheperformance-evaluationsystemofpublicexpenditurewithaChina’scharacter?Thesearetheleitmotivofthisthesis.Thisthesisiscomposedofthreechapters.PartIdealswiththesummarizationofthetheoriesoftheperformance-evaluationsystemofpublicexpenditure.Firstly,throughthecomparisonandanalysisofdifferentconcepts,thecharacterofpublicexpenditure’sperformance-evaluationhasbeendefined,itsmeaningandfunctionhavingbeenstatedtoo.Secondly,thethesisattemptstoorganizeitsbasicprincipleandmethod.Finally,itsdomainhasbeensummedupbasedupontheanalysis.PartIIanalyzestheconstitutionoftheindicator’ssystemofpublicexpenditure’sperformance-evaluation.Firstly,onthebasisofcomparativeanalysis,thispartputsforwardbasicprinciplesoftheconstitutionoftheindicator’ssystemofpublicexpenditure’sperformance-evaluation.Secondly,afterelaborateanalysisitmaintainsthattheindicator’ssystemofpublicexpenditure’sperformance-evaluationshouldbecomposedofcommonindicator,specialindicator,supplementaryindicatorandevaluationindicator.PartIIIdealswithenvironmentguaranteeoftheconstructionoftheperformance-evaluationsystemofpublicexpenditure.Publicexpenditure’s performanceevaluationisasocialsystemsengineering.Toensureitseffectiveimplementandforcefulinstrumentofthegovernmentatmanagement,thefollowingtasksarenecessary:toconstructanadamantleader’ssystem;tostrengthentheconstructionofrelevantsystem;tounifyrelevanttechnicalcriterion;toconstructthesystemofworkinformation.Keywords:publicexpenditure;performanceevaluation;systemofindicators 目录一、公共支出绩效评估的理论概述...........................................................................1（一）公共支出绩效评估的概念及特征................................................................1（二）开展公共支出绩效评估的意义作用............................................................3（三）公共支出绩效评估的基本原则....................................................................6（四）公共支出绩效评估的主要范围....................................................................8（五）公共支出绩效评估的基本方法..................................................................11二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析.........................................................15（一）公共支出绩效评估指标体系构建的基本原则..........................................15（二）公共支出绩效评估指标体系的设计分析..................................................18三、构建公共支出绩效评估制度的环境保障.........................................................41（一）构建公共支出绩效评估的坚强领导体系..................................................41（二）加强公共支出绩效评估的相关制度建设..................................................42（三）统一公共支出绩效评估的相关技术标准..................................................42（四）建立公共支出绩效评估的工作信息体系..................................................44参考文献：.................................................................................................................45 ContentsPartIThesummarizationoftheoriesoftheperformanceevaluationofpublicexpenditure.......................................................................11Theconceptandcharactersoftheperformanceevaluationofpublicexpenditure.................................................................................................12Themeaningandfunctionoftheperformanceevaluationofpublicexpenditure.................................................................................................33Basicprinciplesoftheperformanceevaluationofpublicexpenditure....64Thedomainoftheperformanceevaluationofpublicexpenditure...........85Basicmethodstheperformanceevaluationofpublicexpenditure.........11PartIITheanalysisoftheindexsystemofpublicexpenditure’sperformanceevaluation.................................................................151Basicprinciplesoftheindicators’systemofpublicexpenditure’sperformanceevaluation...........................................................................152Theanalysisofthedesignoftheindicators’systemofpublicexpenditure’sperformanceevaluation..................................................18PartIIITheenvironmentguaranteeofpublicexpenditure’sperformanceevaluation.................................................................411Toconstructanadamantleader’ssystem.................................................412Tostrengthentheconstructionofrelevantsystem...................................423Tounifyrelevanttechnicalcriterion..........................................................424Toconstructthesystemofworkinformation...........................................44Bibliography..........................................................................................45 一、公共支出绩效评估的理论概述一、公共支出绩效评估的理论概述分税制的提出并成功实施，基本解决了财政收入管理的问题。但是，长期以来，我国财政工作多有重收入、轻支出、管理弱化的缺点。鉴于今后税收收入弹性的削弱，公共财政供需缺口进一步扩大，如何使有限的财政资金发挥最佳效益？建构一种刚性的制度——公共支出绩效评估是当前最好的路径选择。在西方，公共支出绩效评估已经成为重塑政府，改进公共部门管理绩效的有力工具。在我国，公共支出绩效评估还刚刚起步。如何借鉴西方发达国家的先进理论、技术和方法，来构建有中国特色的公共支出绩效评估体系是摆在我们面前的一个重要课题。要做好这项工作，首先得从有关理论建构入手。（一）公共支出绩效评估的概念及特征绩效，作为一个时髦的词汇经常挂在我们嘴边，可绩效到底是什么呢？真要给它做个精确界定还是有困难的。诚如亚里士多德所言，世界上最困难的事莫过于下定义了。时至今日，人们对绩效这一概念的认识还是存在分歧的。从不同学科领域出发来认识绩效，所得到的结果也会有所差异：从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层次上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。从经济学的角度看，绩效与薪酬是员工和组织之间的对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺，而薪酬是组织对员工所作出的承诺。从社会学的角度看，绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确立的角色承担他的那一份职责。目前对绩效的界定主要有三种观点：一种观点认为绩效是结果；另一种观点认为绩效是行为；还有一种观点不再认为绩效是对历史的反应，而是强调员工潜能与绩效的关系，关注员工素质，关注未来发展。①可见，绩效既是行为也是过程，既强调现实工作也关注未来发展，是综合结果的反映。从公共管理的角度来理解，公共支出（publicexpenditures）也称财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换句话说，一旦政府在以多少数量、以什么质量向社会提供公共物品或服务方面做出决策，公共支①付亚和、许玉林.绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2005年8月版,第5页.1 公共支出绩效评估制度研究出实际上就是执行了这些决策所必须付出的成本。①公共支出一般是指政府为完成其职能，取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付。②对于绩效评估，有的学者理解为评价雇员绩效的系统。如：“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评价组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程”([美]朗格斯纳)；“绩效考核是对员工一个既定时期内对组织的贡献做出评价的过程，从数质两方面对其工作的优缺点进行系统的描述，绩效评估是一个复杂的过程。”③另外，有些学者理解为评价组织绩效的系统。如：“绩效评估是一个适用于为评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”④“绩效评估是评价达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务(输出)的效率，输出的质量(提供给顾客的效果，顾客满意程度)和结果(与所期望目的相比项目活动的后果)，政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性。”⑤事实上公共支出是以国家为主体，以政府的职能范围即事权为依据所进行的一种财政资金分配活动。公共支出反映了政府的政策选择。⑥一旦政府决定以多少数量、以什么质量向公众提供公共产品和服务，则公共支出实际上就是执行这些政策所必须付出的成本。所以，公共支出也可以理解为政府行为的成本。公共支出有狭义与广义之分：狭义上讲，它是指通过政府预算提供的公共产品、公共服务所形成的支出；广义上它还包括由于政府的政策和法规而导致的私有部门增加的支出。⑦在广义上计算、评估公共支出的难度远远大于狭义上的难度，加之当前的主要矛盾也是在狭义上，所以笔者倾向于采用狭义概念。在西方发达的市场经济国家，公共财政对社会经济的影响主要体现在公共财政支出上，而政府宏观调控职能的实现也主要是通过公共财政支出来完成的。通过对前面的分析，笔者给公共支出绩效评估定义为：就是对广义的政府组织、非盈利组织（第三部门）以及公共企业（第四部门）等特定的社会组织在积①毛寿龙.公共行政学[M].北京:九州出版社,2003年版,第348页.②项怀诚.中国财政管理[M].北京:中国财政经济出版社,2001年版,第152页.③张一弛.人力资源管理教程[M].北京:北京大学出版社,1999年版,第185页.④ReinventingGovernmentSeries:PerformanceMeasurementandBudgeting.SheldonSilver&ManyLusterJuly1995.⑤ServingtheAmericanpublic:BestpracticesinperformanceManagementBenchmakingStudyReport[R]June1997.⑥应松年、马庆钰.公共行政学[M].北京:中国方正出版社,2004年版,第266页.⑦许正中.公共财政[M].北京:中共中央党校出版社,2003年版,第59页.2 一、公共支出绩效评估的理论概述极履行公共责任、供给公共物品和提供公共服务的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，对获得的公共产出进行的评审界定。它的特征体现为：①总体性。公共支出绩效讲求的是社会总体绩效，而非政府资金本身所花费与所获得的直观比较。②多样性。社会公共需要的多样性决定了公共支出绩效的多样性。③长期性。公共支出作为一国政府的政策选择，其目的是为了实现国家的宏观经济和社会发展目标，因此，对公共支出绩效的评估必须着眼于全局、长远的角度，而不能单纯考虑眼前的、局部的和微观的利益。④外在性，即外部性。即某一经济活动对社会产生的积极或消极影响。公共支出的主要目的是为了满足公共需要，因此对其绩效的评估，在内容上不仅要考虑各类公共支出的分配活动的直接结果，而且还要考虑各种间接结果，考虑公共支出的分配对社会再生产的某一侧面、某一环节产生的影响。（二）开展公共支出绩效评估的意义作用上世纪末，我国在财政建设方面迈出了历史性的两步——1994年分稅制改革和1998年的公共财政制度建设的提出。分税制的提出并成功实施，基本解决了财政收入管理的问题。但是，长期以来，我国财政工作多有重收入、轻支出、管理弱化的缺点。鉴于今后税收收入弹性的削弱，公共财政供需缺口进一步扩大，按照公共财政的理念来改进和完善目前财政支出的不合理的体制和机制就成了紧迫的话题。近20几年来，随着英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动的蓬勃兴起，使得绩效管理和绩效评估风靡一时，大有“评估国”的趋势。其兴起的背景是福利国家兴起后引发的公共支出在GDP份额的直线上升与民主法治的巨大进步。“美国各级政府1996年的总支出为2.99万亿美元。”①由于公共支出资金的来源主要是纳税人的纳税，因此，纳税人对公共支出资金使用的经济性、效率性和效果性就十分关注。“纳税人为政府部门工作的结果纳税，而不是为政府部门的工作纳税。”②持续的财政压力、公民对政府责任越来越高的期望值推动①[美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002年版,第6页.②陈振明.政府再造——西方新公共管理运动述评[M].北京:中国人民大学出版社,2003年版,第94页.3 公共支出绩效评估制度研究和拓展了人们对寻找管理监督政府“更好的方法”的要求，“当政府活动的成本和公众对高税收的抵制同时上升的时候，公共官员会寻求任何可能缓解财政压力的妙方。”①西方各国相继建立的公共支出绩效评估制度对于政府公共财政管理的巨大作用，使得我国捉襟见肘的公共开支看到了新的希望。因为长期以来，我国财政工作多有重收入、轻支出、管理弱化的缺点。现行财政支出政策及其支出结构在总体上还不适应市场经济要求，也不适应国民经济发展的需要，财政支出改革滞后的状况相当突出，财政部门长期以来重收人、轻支出、管理弱化的弊端仍然存在。②公共财政支出绩效评估强调公共财政支出必须重视支出结果，确立以“结果”及“追踪问效”为导向的“三E+管理”的取向。从公共管理视角开展公共财政支出绩效的研究，不仅可以有效防止财政视角研究的“当局者迷”，而且可以发挥非财政视角研究的“旁观者清”。当前，积极开展公共支出绩效评估有重要的理论意义和现实作用：1、建立公共财政支出绩效评估，有助于强化公共财政支出管理职能在传统的计划经济体制下，我国的财政工作中长期存在着重预算分配轻决算批复、重资金拨付轻支出监督管理的问题。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国的财政体制也由计划经济条件下的传统财政开始向社会主义市场经济条件下的公共财政转变，与此相伴随，财政支出的管理职能相应地得到了扩展。除了保持传统的政治统治和经济建设等职能的支出管理外，科教文卫体及社会保障等促进人们身心健康、实现社会和谐并可持续发展方面的支出日益增多，使得支出管理水平的改善显的尤为迫切。因此，加强对公共财政资金使用效果的评估便成为公共财政支出管理的一项重要职能。2、建立公共财政支出绩效评估，有助于提高公共财政支出使用效率近年来，随着公共财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的确立，我国公共财政的工作重心已由收入管理转向支出管理的新阶段。进行公共财政支出改革的目的是要建立“规范、安全、高效”的公共财政支出管理机制。而公共财政支①PartrickFleenor,ed.,FactsandFiguresonGovernmentFinance,31sted.(Washington,DC:TaxFoundation,1997).②苏明.财政支出结构优化理论与制度保证(上)[J].现代财经,2003年第4期,第6页.4 一、公共支出绩效评估的理论概述出作为一种资源配置活动，其首要问题是解决如何以有限的公共财力来满足飙升的公共需求？显然，提高公共财政资金支出的使用绩效是目前的当务之急。尽管我国财政收支规模一直呈快速增长趋势，然而财政收支矛盾却越来越突出。财政收支平衡率(财政收入与财政支出的平衡程度)由开始的98.9%下降至2002年的85.7%，平均每年下降0.7个百分点。①而造成这一状况的一个重要原因就是财政资金使用效率低下。而通过建立财政支出绩效评估制度，可以对公共支出的科学性、支出的管理水平、投入风险、效益水平等方面进行综合评判，找出资金运行中的问题及形成原因，明确相关责任，有利于推动财政资金管理和使用部门建立起强有力的财政执法和监督约束机制，对提高我国公共财政资金使用效率、缓解公共财政收支矛盾有着重要的意义。3、建立公共财政支出绩效评估，有助于优化社会资源配置“财是庶政之母”，所有公共物品的生产和公共服务的提供都离不开公共财政的参与。促进国民经济的持续快速健康发展需要财政支持，促进社会的文明进步也需要财政支持，当前要实现社会主义新农村建设的伟大目标更需要大量的财政投入。目前，我国还处在社会主义的初级阶段，社会生产力水平还比较低下，发展经济所需要的社会资源总量还相当有限，所以，优化资源的配置、提高资源的利用效率就显得尤为重要。因此，在推进财政支出部门预算管理的过程中，充分借鉴西方国家的成功经验和做法，尽快建立财政支出绩效评估制度，积极开展财政支出的绩效评估工作是促进社会资源有效配置的一种必然选择。4、建立公共财政支出绩效评估，有助于深化预算管理体制改革我国国家财政支出改革的基本思路，就是逐步推行国库集中支付、部门预算、零基预算制度。目前我国的部门预算编制与部门战略规划之间的内在联系不够。在这种情况下，支出安排容易出现与部门总体规划不一致的情况。同时，在公共支出管理中，有些项目虽然没有违反财务制度和财经纪律，但执行结果却可能是低效甚至是无效的。要解决此类问题，就必须彻底改变预算编制和管理方式，逐步由投入型预算变向绩效型预算转变。而开展公共支出绩效评估，正是实行绩效型预算的重要前提和基础。对公共支出绩效进行科学评估，不仅是深化公共财政①数据来源:财政部部长金人庆在十届人大三次会议上的报告[R],2003年6月25日.5 公共支出绩效评估制度研究预算管理改革的客观需要，而且评估本身也是实行部门预算的一项重要内容，从而实现评估与预算的良性互动。5、建立公共财政支出绩效评估，有助于提高公共财政决策水平按照公共财政理论，政府必须提供市场无法提供或者有效提供的公共物品，主要是国家安全、社会治安、公共教育、科学研究、基础产业和基础设施、社会保障以及调节收入分配差距、实施宏观调控等。1994年实行新财税体制以后，财政收入不断提高，财政支出的规模也在相应扩大，这对于各级政府积极履行职能、加快经济和社会事业的发展、促进各项改革的顺利进行，都起到了重要作用。但是，由于受当时主客观条件的限制，以往对财政改革的重点大多数是集中在财政收入上，而对于长期以来计划经济时代形成的财政支出制度的基本框架没有进行大的改革。这种弊端的表现主要为两个方面：一是一直沿用传统的“基数加增长”的分配方法，客观上刺激部门和单位扩大支出需求；二是财政支出范围和结构不合理，财政供给负担过重，导致财政支出“越位”与“缺位”矛盾日益严重。对公共支出绩效进行全面的评估，可以通过对财政资金分配的合规性、合理性和经济性的深入分析，了解公共支出在相关行业、相关领域所起的作用，评估公共支出所产生的经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、间接效益和直接效益以及效率等等，能够客观反映公共支出政策的科学性和有效性，不断总结公共支出的管理经验，为提高公共支出决策水平提供可靠的参考依据。（三）公共支出绩效评估的基本原则什么是公共支出绩效评估体系构建的基本原则？对此，学术界有着广泛地讨论。有学者认为经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公平（equity）指标，即4E标准是构建绩效评估体系应该遵守的基本原则。①也有人认为公共支出管理改革的方向力求稳定、节约、效率和效果，提出SEEE模式。②还有学者认为当代政府管理在社会公平的基础上对公共责任和民主参与的强调，使效率、秩序、社会公平和民主成为了政府绩效评估的基本价值取向。这①张成福、党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001年版,第273页.②[美]A·普雷姆詹德.公共支出管理[M].北京:中国金融出版社,1995年版,第39页.6 一、公共支出绩效评估的理论概述些价值取向在绩效评估过程中，具体通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来体现。①毋庸置疑，前面这些原则在公共支出绩效评估体系构建过程中都必须加以考虑的原则。结合当前中国的实际情况，笔者认为在公共支出绩效评估体系建构过程中，首先应该凸显人民的根本利益。在科学发展观的指引下，我们当前和今后一段时期的主要任务是构建社会主义和谐社会。和谐的根本要义是实现帕瑞托最优，因此，在公共支出绩效评估体系建构过程中坚持贯彻“三个代表”重要思想，以最广大人民的根本利益为依归，凸显人民的根本利益。这点在广东省制定的公共支出绩效评估指标体系中得到了充分的体现，它明确指出要通过推进和深化财政支出绩效评估工作，达到四个方面的目的：一是改革现行财政资金支出行为和方式，强化公共支出管理，提高公共服务水平；二是根据对财政资金支出的社会、经济、环境综合效益和合规性、合理有效性的评判情况，调整和优化财政支出结构；三是加强财政资金支出绩效监管，促进行政部门提高办事效率；四是坚持“大事优先、绩效优先、注重公平”的原则，集中财力办大事，为各级党委、政府的中心工作提供财力保障。②其次，应该体现一般绩效评估的基本原则。作为共性的绩效评估和作为个性的公共支出绩效评估，尽管存在许多的差异和分歧，但也有其共同的一致性。通过研究认为经济性（economic）、效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）体现了一般绩效评估的基本原则。经济性是指在达到一定支出目标的前提下，如何实现支出最小。经济性涉及成本与投入之间的关系，表现为获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平，或者说充分使用已有的资金获得最大量和最佳比例的投入。③相对于公共需求而言，公共财政资源的供给总是稀缺的，因此经济性是其首要考虑的问题。效率性是指公共支出活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等投入要素之间的比率，简单地说就是支出是否讲求效率。能否做到用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大化是当前公共财政管理关注的焦点。因为公共支出的低效率已经使得财政不堪重负。有效性是公共支出与所产生效果在多大程度上达到社会、经济、政治等方面的预期目标。只有在政治、经①蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示[J].清华大学学报,2003年第1期,第81页.②广东省财政厅粤财评[2004]1号关于印发广东省财政支出绩效评价试行方案的通知2004年8月5日③沈丹.财政支出绩效评价问题研究[D].东北财经大学，2004年，第2页.7 公共支出绩效评估制度研究济、文化、科技、社会等多个领域的公共支出效益的提高，才能实现公共支出总体效益的提高。对有效性的追求，实现了公共财政管理从注重收入管理到加强支出管理的转变。在广东省财政厅的公共支出绩效评估体系的设计过程中，坚持了这些基本原则。即把财政支出行为及其过程的实际情况，通过对其经济性、效率性、有效性的比较和评价分析，判断支出的行为过程和执行的业绩、效果优劣。经济性、效率性与有效性是一个相辅相成的统一整体①。最后，应该考虑一些相关的基本要素。在公共支出绩效评估体系构建过程中，还要着重考虑4个基本要素②：①战略相关性，指的是工作标准与战略目标的相关程度；②标准的缺陷，如果某指标体系仅仅注重于某一类标准，而排斥另一些同样重要却产生较少收益的标准时，就可以说该指标体系存在标准的缺陷；③标准的污染，绩效指标不仅存在缺陷，还会被污染，有时一些不能被控制的外部因素会影响公共支出的绩效，因此绩效评估指标就要考虑这些外部因素的影响；④可靠性，是指一项标准的稳定性或一贯性，或者是指个人在一段时间内维持某一工作水平的程度。在等级评定中，可靠性可以用相关联的两组参数来衡量，而这两组参数可以由一个或两个等级评定者来制定。（四）公共支出绩效评估的主要范围对公共支出进行绩效评估，应该以什么内容作为基础呢？也就是公共支出绩效评估的边界是什么？对此学者们讨论了许多。有人认为：在目前财力有限且支出不可能大幅增长的实际情况下，我国财政支出的主要范围应该为：第一，保证维持政府机关运转的费用支出；第二，满足公共支出需要，如建设社会服务设施，维护社会保障体系运行，加强科学、教育、文化、卫生设施建设等；第三，维持对国计民生有重要影响的重点项目和产业；第四，资助部分生产性建设及半公益性事业的发展。③有人根据开展公共支出绩效评估工作的主体和客体的不同，而将公共支出绩效评估工作的基本内容划分为：项目绩效评估、单位绩效评估、部门绩效评估和综合绩效评估。④还有人认为从公共支出绩效评价难易的角度出发，①广东省财政厅粤财评[2004]1号关于印发广东省财政支出绩效评价试行方案的通知2004年8月5日.②付亚和、许玉林.绩效考核与绩效管理[M].北京:电子工业出版社.2003年版,第32-33页.③郑威、张扬.构筑我国财政支出绩效评价体系的前提[J],财政税收,2005年第1期,第32页.④参见陆学安.建立我国财政支出绩效评价体系研究[J],财政研究,2004年第8期,第18页.8 一、公共支出绩效评估的理论概述一般划分为三大类：（1）成本和效益易于计算的专项支出（如基本建设支出、城市维护费、支农支出、科技三项费、国企控潜改造支出等）；（2）成本易于核算但效益不易量化的支出项目（如社会保障、文化教育、医疗卫生、电视广播支出等）；（3）成本与效益都难以评估的部门行政支出（如党、政、工、团各部门的人员支出、公用支出等）。①事实上，公共支出绩效评估面临的关键问题是公共财政支出内容和项目性质差异过大，从我国财政管理的现状来看，涉及到二十几个大类，数百个款，数千个项，并且财政支出绩效评估工作具有明显的层次性，不同层次的评估主体和内容也有一定的差异。因此，笔者认为，首先要对众多的支出项目进行分类，将性质相同或相似的支出项目归并在相同类别中以增强相互间的可比性；其次建立评估的分类体系，对各个层次绩效评估工作的各种分类标准进行筛选，并最终确定一个适用于各个层次的统一的分类标准，为公共支出绩效评估体系提供一个分析框架，为评估指标体系和标准体系提供一个分类框架，为评估指标体系和标准体系的设立奠定基础。笔者认为从四个层面来评估公共支出的绩效是比较可行的。因为这种明显的层次性，使得整个过程能够形成一个体系。更为重要的是这种评估架构：①目的相同，四个层次的绩效评估都是以提高公共支出资金效益为目的；②层次分明，项目支出绩效评估是部门、单位评估工作的一个重要方面，部门财政支出绩效评估是单位财政支出绩效评估的总和，而综合绩效评估又要以部门财政支出的绩效评估为基础；③重点各异，项目支出评估是对具体财政支出项目的社会效益和经济效益的总体评估，部门、单位财政支出绩效评估侧重于财务管理效率评估，综合绩效评估注重一种宏观政策效果评估。图一可以直观的表明公共支出绩效评估的层次与范围。1、公共支出项目绩效评估公共支出项目绩效评估是指对公共支出项目的投资绩效进行综合评估，是四个层次评估中最基础的部分，不仅仅是预算执行结果与预算计划目标之间的对①参见李有智.中外公共支出绩效评价之比较[J].财贸研究,2005年5期,第60页.9 公共支出绩效评估制度研究比，还要依据国民经济发展状况、地区和产业发展政策以及国家各项法律、制度，对投资项目决策的科学程度以及项目实施过程中的正误程度进行严格评估。公共支出项目绩效评估的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评估对象是公共支出项目的效益。按照项目所使用的财政经费的功能，将公共支出项目绩效评估在经济建设等九大类项目下，根据评估工作的具体情况可以进一步细分为若干小类展开评估。图一：公共支出绩效评估的层次与范围经济建设类农口事业类项目绩效评估教育事业类科学事业类文化事业类卫生事业类公共单位绩效评估社会保障类支出绩效评估部门绩效评估综合绩效评估政府采购类政府运转类国民经济类行政管理类国防类社会事业类其他国家综合绩效评估中央综合绩效评估地方综合绩效评估2、单位公共支出绩效评估单位公共绩效评估是指对执行预算的各个单位的预算执行结果与预算目标10 一、公共支出绩效评估的理论概述之间的对比，分析计量预算单位在预算执行过程中是否遵循了成本最小或综合效益最大原则。单位公共支出绩效评估的主体通常是财政部门和主管部门，评估对象是主管部门所属二级和基层预算单位的公共支出效益。单位公共支出绩效评估也可以按照财政经费功能，划分为经济建设、农口事业、教育事业、科学事业、文化事业、卫生事业、社会保障、政府采购、政府运行等九大类。3、部门公共支出绩效评估部门公共支出绩效评估，即评估部门的总体绩效，是指对政府部门和其他承担某些公共职能的部门预算执行结果与预算目标之间的对比，来评估该部门年度工作业绩以及部门预算编制和执行的有效性和效率性。部门财政支出绩效评估的主体通常是各级人大、政府和财政部门，评估对象是各个政府部门（使用财政经费的一级预算单位）的公共支出效益。按照部门性质将部门公共支出绩效评估划分为国民经济部门、政府行政管理部门、国防部门、社会事业部门、其他部门五大类。4、公共支出综合绩效评估公共支出综合绩效评估是对一级政府或一定区域的公共支出进行综合评估，不仅评估公共支出产生的经济效益，而且评估公共支出产生的社会效益、环境效益和生态效益等。公共支出综合绩效评估的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评估对象是公共支出的整体效益，是部门公共支出效益的综合反映。公共支出综合绩效评估可以根据公共支出管理级次分为国家公共支出绩效评估、中央公共支出绩效评估和地方公共支出绩效评估。地方公共支出综合绩效评估又可进一步划分为省、市、县、乡四个层级。（五）公共支出绩效评估的基本方法公共管理的复杂性使得在公共支出绩效评估工具的选择上，通常面临着一定的难度。采用何种评估工具来检验公共组织各种目标的实现程度，无疑需要考虑11 公共支出绩效评估制度研究到各种目标所反映的价值标准、领域范围以及相关利益群体的状况。在各种绩效评估工具中，究竟选择哪一种或几种工具，取决于需要被评估的对象。西方市场经济国家对这些评估工具进行了各种探索，再加上经济理论的研究，目前，形成了一些主流的方法。1、成本——效益分析法。即将一定时期内项目的总成本与总效益进行比较，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。该方法的优点在于对成本和效益都能准确的计算，如公共工程项目的支出评估等；弊端在于对成本和效益都无法用货币来计量，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此种方法。2、最低成本选择法。该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。这种方法适用于政府公共开支中的国防、政治、文化、卫生等项目。①此法的优点适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目；弊端在于对项目的无形成本无法计算。3、综合指数法。即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数。该方法目前被我国多个部门采用，优点在于评估的准确度比较高、较全面；弊端在于指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度较大。4、因素分析法。将影响某一项目的投入（财政支出）和产出（效益）的各种因素罗列出来进行分析，计算投入产出比来加以评估。该法有利于比较精确的分析相关因素对产出的影响；其弊端在于分析过程中可能遗漏一些因素，使得结果并不完全可靠。5、生产函数法。通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平及经济效益。用公式表示就是：Y=f（A，K，L……），其中Y为产出量，A，K，L等表示技术、资本、劳动等投入要素。该法的有利之处在于不仅可以准确评估综合经济效益，而且对评估资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步效益等都有重要作用；弊端在于其函数关系的确立比较复杂。6、模糊数学法。采用模糊数学建立模型，将模糊的、难以进行比较、判断的①项怀诚.中国财政管理[M].北京:中国财政经济出版社,2001年版,第178页.12 一、公共支出绩效评估的理论概述经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评估计量，从而明确综合经济效益的优劣。该法的有利之处是通过数学模型建立的评估计量精确；弊端在于其模型的构建比较复杂，在实际操作中不易把握。7、方案比较法。该法主要用于财政项目资金管理。首先评估各种方案有无经济、社会效益，然后，再对各种方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。该法的优点在于通过比较与鉴别方案的优劣而提高决策的水平；弊端在于建立多个方案以供选择需要耗费大量的人力、物力，同时要做到方案间的排斥性并不容易。8、历史动态比较法。将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，理解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。该法的优点在于通过历史来预测未来，有一定的参考价值；弊端在于往往计划赶不上变化，未来的变幻莫测使得依据历史得出的推断往往不够准确。9、目标分析法。将当期经济效益或者社会效益水平与其预先标准进行对比分析，此方法可用于对部门和单位的评估，也可用于周期性较长的项目的评估，还可用于规模及结构效益方面的评估。该法有利于通过项目与标准的对比分析而比较明确的评估目标的实现程度；弊端在于随着时间的推移，预先设定的标准未必合乎时宜。10、公众评判法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估，并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益。该法适用于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评估，其优点在于民主性、公开性；弊端是应用范围有限且有一定的模糊性。11、样本基准法（Benchmarking）也称标杆法或外部导向法，在企业绩效评估中，它是尽可能把企业中最强的竞争对手或同行业领先的最有名望企业的关键业绩作为对照分析样本标准，进行评价与比较，以建立可持续发展的指标体系，促进企业持续改进方法。在政府主导的公共支出绩效评估过程中，通过借用其他地区或国家在同类行业的支出绩效评估指标体系和支出绩效评估目标，在此基础上形成支出绩效评估指标和支出绩效评估目标体系。12、层次分析法。该方法是一种定性与定量分析相结合的决策方法。它把需要13 公共支出绩效评估制度研究分析解决的问题层次化：它先根据问题的性质和要达到的总目标，将问题分解为不同的组成因素，然后按照因素间的相互关联影响以及隶属关系将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，最后把系统分析归结为最低层相对于最高层（总目标）的相对重要性权值的确定或相对优劣的排序。层次分析法是对两个相同或者类同部门的相对绩效优劣做出评估的有效方法。14 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析建立公共支出绩效评估体系，需要设计能够反映公共支出绩效的一系列指标，指标体系总体结构的设计合理与否，直接关系到公共支出绩效评估的质量。作为实务性操作环节，尽管争论最多，但是学界和实践部门为之倾注了大量的心血。因为理论只有解决了实际问题，才能发挥其神奇的力量。而指标体系的构建恰恰是通往这神奇之门的钥匙。（一）公共支出绩效评估指标体系构建的基本原则建构评估指标模型是绩效评估体系的核心问题，绩效评估的顺畅程度、有效程度关键在于评估指标模型。所以，设计公共部门绩效评估指标模型的基本原则，是比确定绩效评估系统原则更重要的研究工作。①有学者提出在构建绩效评估指标体系时，应该遵循“质的标准与量的标准相结合、经济绩效与社会绩效相结合、短期绩效与长期绩效相结合、局部绩效与整体绩效相结合”。②还有学者提出，在评估指标体系的设计过程中要遵循“目的性与系统性相结合、全面性与精确性相结合、科学性与可操作性相结合的原则”③尽管这些原则都有其合理性，但是在整个公共支出绩效指标体系的构建过程中，笔者认为以下基本原则更有必要坚持：公平公正原则、系统全面原则、连续稳定原则、客观可靠原则、操作简便原则、适用宽广原则等。1、公平公正原则一个内容上公平且标准上公正的绩效评估指标体系是整个公共支出绩效评估体系的前提和基石。内容上的公平意味着评估指标对于每一个部门的难度在理论上是一致的；标准上的公正意味着相同的评估信息将出现相同的评估结果，即两个属性条件（此处属性条件指的是层级、职能和外部环境）相同的被评估部门如果出现相同的评估就可以说明他们的工作绩效是一样的。这不仅是考评公共支①卓越.公共部门绩效管理[M].福州:福建人民出版社,2004年版,第239页.②唐晓阳.公共行政学[M].广州:华南理工大学出版社,2004年版,第207页.③申书海.财政支出绩效评价体系构成研究[J].财政研究,2003年第7期,第12页.15 公共支出绩效评估制度研究出绩效结果有效性的重要保障，同时也是绩效评估系统生命力的基本保证，因为一个绩效评估体系只有在受到被评估者普遍接受的情况下才是有效的，而决定被评估者能否接受一个绩效评估体系的核心就是其指标本身是否公平公正。2、系统全面原则公共服务的多重性和复杂性决定了公共支出绩效评估指标体系必须是一个相对开放的系统，这样一个开放的系统可以划分为彼此相互联系的若干维度，而每个维度又有若干相互联系或相互补充的评估内容（示标），每个示标由一项主要评估指标和几项修正指标构成。这个由多层次指标构成的理想模型形成了一个相对完善的系统，并以此来对公共服务的多层次、多目标、多结果的绩效进行衡量。公共服务的复杂性和公共物品供给上的多样性，决定了公共支出绩效指标体系构建上的全面性要求。事实上全面并不是面面俱到，而是有重点的全面，即有所不为的情况下的有所为。一个完整的公共支出绩效评估指标体系应该能够衡量整个公共支出过程中提供公共服务和供给公共物品的经济性、效率性、效果性、质量性和外部性等问题，并且根据其提供的服务或物品的重点而有所侧重。那么在这个评估指标体系中因该有哪些指标呢？一般来说，应该包括以下几类指标：成本/投入指标、提供公共服务的能力指标、产出/工作量指标、结果/效果指标、成本效益指标、时量/反应速度指标、差错/失误指标等。①3、连续稳定原则如果说系统全面是对公共支出绩效评估指标体系提出了空间上的要求，那么连续稳定就是对公共支出绩效评估指标模体系提出了时间上的要求。科学有效的绩效评估不是一次性完成的，而是一个长期的过程，保持绩效评估指标的相对稳定可以有两个作用：第一，比较参照作用。测量可量化工作的工作业绩，数字是最佳的衡量工具，但是缺乏比较标准的数字资料是没有任何意义的，它须与过去的指标结果加以比较，才能显示出绩效的高低。第二，预测警示作用。积累了足够数量的时间序列指标数字后对其进行线性排序，可以得到某些工作业绩的演化趋势图表，对其进行分析就可以得到具有一定信度的业绩趋势预测，所以在建构①卓越.公共部门绩效管理[M].福州:福建人民出版社,2004年版,第240页.16 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析指标模型时应该尽量选取可以按照时间序列排序的矢量指标。而对于一些由于某些临时的政治任务或突发事件支出的公共资金的考评指标则尽量避免选入常设考评指标中，或者经由一定的改造处理后并入某项考评示标的内容中。4、客观可靠原则这一原则包含两个要求：首先是客观。建构公共支出绩效评估指标体系必须采取严谨的态度，不能带有个人的主观偏见，更不能歪曲事实。应当以事实为依据，让事实和数据说话；应当用统一的、标准化的衡量尺度来进行取舍，注意排除指标选择过程中个人主观因素的影响。在公共支出绩效评估指标体系建构过程中，对于通过运用绩效评估指标体系计算结果可能出现的偏差加以分析时，要尽可能消除主观因素的干扰，尊重客观计算结果。其次是科学。要求绩效评估指标体系构建过程和结果符合实证性和逻辑性。指标科学与否取决于是否经过系统的经验考察和正确的逻辑推理。生成公共支出绩效评估指标所依据的事实，应当是全面地、具有内在逻辑联系的，而不应当是个别或偶然的，结果必须来自对客观实际的观察，进行科学的抽象，而且要经得起实践的检验。切忌在收集资料时东拼西凑、牵强附会，仅凭个别资料就得出结论，那样最终会导致公共支出绩效评估指标体系丧失其科学性。5、操作简便原则对于多层次的公共支出绩效评估指标体系设计者来说，这项工程是复杂、繁琐的，多层次评估指标体系层层递进，逐级加权修正。为保证指标的有效性和科学性，在每个指标设计和权重设定前均须经过大量的模型计算。然而一旦公共支出绩效指标模型确立以后，在日常的绩效评估中要力求尽量简便，所以在绩效指标体系的设计之初就应该充分考虑它在日常操作中的方便程度，并尽可能为采取现代信息技术手段实现绩效评估的自动化与信息化提供可能。只有操作简便，才能被广大被评估者接受；而只有被广大被评估者所接受，才有了公共支出绩效评估最广泛的基础。操作简便也给实施评估的组织和个人提供了便利，只有在不会给实施评估的组织和人员增加太多的额外工作量的前提下，才能被有关组织持之以恒地贯彻下去而不会流于形式。17 公共支出绩效评估制度研究6、适用宽广原则虽然需要按照分类分级的思想设计公共支出绩效评估的指标体系，但是鉴于我国是一个幅员辽阔，各地区发展极其不平衡的国度，即使同级同类的公共部门，其行政环境差异也很大，所以须特别注意指标的适用性问题。这就要求不可在设计绩效评估指标时过分专注于某种情况，而应充分考虑各种环境中可能出现的种种情况。尽量使制定出来的公共支出绩效评估指标适用更多的公共部门，特别是同一指标体系中的通用指标，应能够做到适用于同级同类的所有公共部门。（二）公共支出绩效评估指标体系的设计分析那么，怎么样才能构建一个有效评估公共支出的指标体系呢？对此，学界和有关实践部门做了锲而不舍的努力。有学者认为：“在我国，财政支出类别众多，且分类的依据也各不相同，财政资金的管理主体分为部门、单位和项目。基于此，为了增强对不同支出行为主体和不同类型支出绩效评估的可操作性，一个可供选择的思路是，摒弃平面型的指标罗列，建立立体型的指标体系。具体而言，针对财政支出管理主体，可以将评价指标分为部门绩效评价指标、单位绩效评价指标和项目绩效评价指标；针对支出类型的不同，可以设置通用指标、专用指标和补充指标。”①还有的学者尝试了公共支出项目评价指标体系的框架设计，根据公共支出项目效益的特点及公共支出项目评价指标体系设计原则，综合评价支出项目效益的指标体系初步分为以下四个主因素指标，即经济效益指标、社会效益指标、环境影响指标、分配效益指标，而每个主因素又由若干重要子因素指标构成。②还有的学者提出根据财政支出绩效的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可以划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。③还有的学者提出从合规性和合效益性两个层面来构建政府绩效评价指标体系。④尽管每个①申书海.财政支出绩效评价体系研究[J].财政研究,2003年第7期,第12页.②参阅刘汉屏、周谓兵.公共支出项目评价方法初探[J].财政研究,2000年第11期,第39页.③陆学安.建立我国公共支出绩效评价体系研究[J].财政研究,2004年第8期,第19页.④参阅白景明.如何构建政府绩效评价体系[J]财经论丛,2005年第3期,第38页.18 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析学者的提法都有其局限性，但是这种思维的碰撞为公共支出绩效评估指标体系的构建与完善提供了智慧的火花。图二：公共支出绩效评估指标体系项目绩效评估指标定量指标通用指标专用单位绩效评估指标部门绩效评估指标综合绩效评估指标经济建设支出指标财政支农支出指标教育支出指标科技支出指标文体支出指标公共支出绩效评估指标体系定性指标指标修正指标评议指标19卫生支出指标社会保障支出指标政府采购支出指标政府运转支出指标通货膨胀率影响因素地区经济发展水平影响因素所处行业的特殊性因素对环境的影响因素对社会发展影响因素长期效益影响因素支出项目预定目标规划、执行情况项目单位公务员（在岗职工）素质支出项目的基础管理水平发展创新能力与战略服务硬环境与服务满意度综合社会贡献 公共支出绩效评估制度研究同样，在实践层面上的探索也如火如荼。例如财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推出的企业绩效评价系统（主要针对国有企业）；江苏省纪检委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，科技部制定的“高新区评价指标体系”，厦门市思明区政府和厦门大学共同开发的公共部门绩效评估系统，广东省财政厅制定的“广东省财政支出绩效评价指标体系”等等。这些实践层面的探索，极大地推动了公共支出绩效评估指标体系的完善。综合理论探讨和实践探索，笔者试图设计一个能够涵盖所有公共支出的绩效评估指标体系。在这个体系中，既要涵盖公共支出绩效评估的四个层次，同时又通过立体的指标设计来形成绩效评估指标库。在注重数量分析的同时也不排斥定性分析；在强调通用指标、专用指标设计的同时，用补充指标、评议指标来弥补评估操作中的不足，与此同时在体现经济、社会效益过程中兼顾可持续发展和社会公平。具体指标体系详见图二。1、通用指标体系的设计通用指标评估公共支出绩效的共性方面，主要适用于部门、单位或项目评估中同一公共支出层次上共同绩效的衡量和比较，它是每个评估对象都必须采用的指标，因此通用指标可普遍用于各类公共支出绩效评估。一般来说，通用指标最常用的有资金到位率、资金使用率和支出效果率三项指标。之所以选择这三个指标作为通用指标，是因为它们涵盖了通用指标的核心部分，在所有的公共支出中都能够体现这些共性的部分。对它们的计算公式如下：资金到位率＝实际拨付金额/计划使用金额×100%资金使用率＝实际使用金额/实际拨付金额×100%支出效果率＝实际达到的效果/目标效益×100%其中：目标效益指项目申报时，可行性分析报告中指出所要达到的效益。实际达到的效果指项目完成后，实际达到的效益。(1)当效益是可以量化的数额时，则采用相应的数额；（2）当效益不可量化时，则可以采用专家评议、委托中介机构调查问卷、涉及对象评议等方法，得出结论，具体评议分为很好、好、良好、一般、差五等，目标效益为100。当采用一种以上调查方法，其通用公式为：20 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析n∑(Zi)/ni=1支出效果比率=×100%100(Zi为第i种方法得到的效益值)①事实上用这三项指标还无法全面衡量通用指标的全部。因此，还应根据公共支出管理使用行为主体的不同分类来具体设计通用指标。尽管当前我国公共支出范围宽广、性质复杂、类别繁多。但从管理使用行为主体的角度出发，评估的类型不外乎有：项目、单位、部门。因此，笔者认为在进行公共支出绩效评估时，也应该紧密围绕项目绩效评估、单位绩效评估和部门绩效评估来进行，同时还要兼顾综合绩效评估。据此，通用指标可相应设计为四种：（1）项目绩效评估指标，是政府对公共支出所投资项目的综合性评估指标。可细分为四项：①项目实施效果指标。包括项目完成工作量、项目完成进度、项目完成质量、项目采购方式、资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况和财务制度执行情况等项指标。②项目财务效益指标。该套指标借鉴企业绩效分析框架，着重分析项目建成后的盈利能力、清偿能力等财务状况。③项目经济效益指标。该套指标是从国家整体角度评估项目的效益和费用，是用影子价格、影子工资、影子汇率和社会折现率等来分析项目给国民经济带来的净效益。④项目社会效益指标。主要是对项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益的评估，重点评估项目对所在地区和国家在社会经济、环境等多方面所产生的作用和影响，主要包括分配、国内资源成本、技术进步、污染控制、自然资源利用和保护、区域生态均衡等方面。②（2）单位绩效评估指标，是政府对公共支出在财政资金使用单位支出项目的实施、目标的实现以及产生的效果等的评估。单位绩效性指标是指为评财政资金的具体使用单位的绩效性情况而设定的指标。设置单位绩效性指标的目的是评价财政资金使用单位支出项目的实施情况、目标实现情况以及产生的效果等整体情况。③具体可以设置以下指标：①预算执行有效性指标，该指标反映单位执行部门预算的完成情况。可以用预算资金拨付率、财政资金追加比率来反映预算资金①广东省财政支出绩效评价指标体系,2004年8月,第14-15页.②刘明勋.中国公共支出绩效评价指标体系研究[D],暨南大学,2005年,第37-38页.③刘泓.财政支出评价指标体系的构建[J]湖北财税,2003年第11期,第16页.21 公共支出绩效评估制度研究到位情况和资金补助情况。②单位筹集资金能力指标，该指标反映单位筹集资金发展事业的能力。包括财政投入乘数指标，单位经费自给率和创收能力指标。③单位行政或事业发展效率指标，该指标反映单位的管理水平与发展潜力，可以在单位人力、物力和财力资源下细化指标。对人力资源评估指标，从定量和定性两个角度评估：定量指标包括人员经费比率、人均经费等；定性指标包括领导班子基本素质、公务员在职职工素质。对财力资源评估指标，主要反映单位的财务管理水平，包括单位支出构成、计划目标完成率和财政资金使用效率等。对物力资源评估指标，主要反映单位资产管理状况和资源配置效率，包括固定资产利用率、固定资产收益率、资产负债率等。（3）部门绩效评估指标，是政府对政府部门和其他承担某些公共职能的部门计划的执行情况进行的评估。就是通过执行结果和预定计划目标间的对比来侧重评估：财政资源配置的效率和自身工作的业绩。①对财政资源配置效率评估。评估指标主要包括总量效益指标，如当期公共物品总量占当期类别财政支出总额的比例；结构效益指标，如部门该类支出总额占当期财政总支出的比例；财政资源利用效率指标，如财政资金利用的数量和质量成果等。②对自身工作业绩的评估。包括对政府部门和其他承担公共职能的部门年初制定计划目标的执行情况和取得的成绩与社会影响效果进行评估。对部门自身工作业绩的评估可以从定量和定性两个方面开展。定量指标有：部门预算完成率、财政资金投入比等。定性指标有：提供公共服务的效率、公共物品服务的质量、公共设施的使用率和便利程度、公共服务生产的社会效应程度、公共服务对生活质量的提升度、社会管理执法力度、社会公众形象、对人口结构和人口流动的影响、对社会稳定的关系、对社会医疗卫生的改善程度、对社会保障制度的推动力等。（4）综合绩效评估指标，就是从整个国家或地区层面出发来评估公共支出的综合绩效。这是最难评估的部分。在不能做到面面俱到的情况下，笔者试图抓住矛盾的主要方面来把握其中的两个核心指标。即：公共支出的GDP贡献率、公共支出的GDP弹性。公共支出的GDP贡献率是指公共支出拉动GDP增长的比率；而公共支出的GDP弹性，是指每一单位的公共支出增长率，所对应的是多少单位GDP增长率。通过对这两个指标的分析，可以看出公共支出增长对GDP增长的作用有多大。公式分别如下：22 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析公共支出的GDP贡献率＝同期GDP增长额/公共支出增长额公共支出的GDP弹性＝同期GDP增长率/公共支出增长率2、专用指标体系的设计专用指标体现的是个性化的特色，所以亦称个性指标，为更好凸显指标的个性，在指标的设计上以凸显绩效为主。该体系是根据反映财政支出多样性特点来设定，主要适用于按财政支出功能分类的各类指标的衡量和比较。在确定具体绩效评估对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合绩效评估对象的不同特点来设置（选定）特定的绩效评估指标。专用指标是评估公共支出绩效的核心指标。按照对公共支出类型的划分，一般是倾向于把指标分为9大类，即9个一级指标。但是在具体的分类上，人们有不同的看法。在这里，笔者倾向于采用广东省财政厅的公共支出绩效评价体系的分析框架，然后再根据不同的具体支出项目，相应设置具体的二级、三级绩效评估指标，从而对某一项目加以有效评估。（1）经济建设支出指标经济建设支出涉及的公共支出科目包括基本建设支出、企业挖潜改造支出、地质勘探支出、科技三项费用。对这部分支出的绩效，有学者认为应该从微观和宏观角度来设立指标加以评估，微观方面可以用建设周期、单位生产能力投资额、达到设计生产能力的年限、投资回收期、新增固定资产产值率来评估；宏观方面可以用投资效果系数、每亿元投资新增主要生产能力、未完成工程占用率、建设项目投产率、固定资产交付使用率来评估。①还有学者认为作为专项性支出资金，对其经济性和效率性评价的指标应包括项目按期竣工率、基建投资回收期、项目建成后资金利税率及外部效益评价指标如就业率、产值拉动率等等。②在广东的实践中则强调包括直接效益指标、资金利税率、固定资产交付使用率、项目建成投产率、基建投资回报率、投资效益系数六类。③事实上，这些指标体系都有一定的合理性，但是有些有失全面，有些没有完全体现绩效评估的基本原则。为此，笔者认为以资金投入、资金产出、资金效益①邓子基、王开国、张馨.财政支出经济学[M].北京:经济科学出版社,1993年版,第227-230页.②江波.构建财政性专项资金绩效评价体系的思考[J].中国科技信息,2005年第16期,第104页.③广东省财政支出绩效评价指标体系,2004年8月,第16页.23 公共支出绩效评估制度研究和发展潜力四个方面作为二级指标来加以绩效评估更为全面有效。这样既符合绩效评估的“三E+管理”的基本原则，同时也可以对支出的投入、产出、效益和潜力有明确的区分。资金投入指标符合经济性原则、资金产出指标符合效率性原则、资金效益指标符合有效性原则、发展潜力指标符合管理性原则。对于经济建设支出的评估，更多应该是考察它们的直接和间接的投入、产出和效益。具体考察它们的成本、利润、税收、投资回收期，寿命期，内部收益率、对产业结构升级的促进作用、对科技进步的贡献率等。根据对经济建设支出绩效评估的理解，笔者设计了一套直观的评估体系，详见图三。图三：经济建设支出评估指标体系经济建设支出占公共支出比经资金投入指标专项设备投资比科研经费支出比固定资产交付使用率济建设支出指标资金产出指标资金效益指标发展潜力指标项目建成投产率基建投资回报率投资效益系数资金利税率总资产增长率对科技进步的贡献率财政投入乘数建设项目在国内外的先进性对产业结构升级的促进作用作为资金投入指标，用经济建设支出占公共支出比、专项设备投资比、科研经费支出比三个指标可以较好的衡量经济建设支出在公共支出结构是否优化及有关财政政策的执行情况。作为资金产出指标，用固定资产交付使用率、项目建成投产率、基建投资回报率三个指标可以较好的衡量经济建设支出资金产出的效24 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析率。作为资金效益指标，用投资效益系数、资金利税率、总资产增长率三个指标可以较好的衡量经济建设支出的效益。作为发展潜力指标，用对科技进步的贡献率、财政投入乘数、建设项目在国内外的先进性、对产业结构升级的促进作用四个指标可以较好的地体现政府运用公共支出在经济建设方面的管理职能并衡量其未来的发展潜力。（2）财政支农支出指标财政支农支出涉及的公共支出科目包括支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气象等部门的事业费、支援不发达地区支出中的财政扶贫资金、其他部门事业费中的农业综合开发事业和基本建设支出中的农业基建支出等。作为专项性支出，评估指标应该包括农业增加值增长率、农民收入增长率、技术普及度、技术素质提高程度、工程成果共享率等等。①在广东的实践中，从支持农村建设指标、支持和促进农业发展指标、农业产业化指标三个方面细分十四个指标评估其绩效。②笔者认为这些指标的设置没有太多的体现支出的投入、产出、效益和管理的相关性，以这种指标来加以评估得出的结果未免有些牵强。事实上，三农问题由来已久，传统城乡二元结构下的农村、农民、农业为城市和第二、第三产业的快速发展做出了重要贡献。现如今，三农成为积重难返的问题，我们要在科学发展观的指引下，有效地实现新农村建设，就必须从战略高度加大支农支出的力度，加强公共对支农支出的绩效评估。对支农支出的绩效评估，不仅要直观的考察其相应的产出，而且要宏观的分析其投入。不仅要关心眼前由资金投入带来的间接效益，而且要关注长远发展过程中的潜力问题。根据对支农支出绩效评估的理解，笔者设计了一套直观的评估体系，详见图四。作为资金投入指标，用支农支出占公共支出比、支农科研经费比、支农项目配套资金到位率三个指标可以较好的衡量支农支出在公共支出结构中是否优化及相关政策的执行情况和三农事业的地位。作为资金产出指标，用农业增加值增长率、劳动生产率提高率、农户人均纯收入增长率、农产品附加值提高率四个指标可以较好的衡量支农支出资金产出的效率。作为资金效益指标，用贫困人口减①江波.构建财政性专项资金绩效评价体系的思考[J].中国科技信息,2005年第16期,第104页.②广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第19-21页.25 公共支出绩效评估制度研究少率、支柱农业企业产值提高率、非农劳动力占总劳动力比重三个指标较好的衡量支农支出资金的效益。作为发展潜力指标，用农户对项目实施满意度、农业保护水平、土地治理面积提高率三个指标较好的体现了政府的管理职能并衡量其在未来发展中的潜力。表四：财政支农支出指标体系支农支出占公共支出比财资金投入指标支农科研经费比支农项目配套资金到位率农业增加值增长率政支农支出指标资金产出指标资金效益指标发展潜力指标劳动生产率提高率农户人均纯收入增长率农产品附加值提高率贫困人口减少率支柱农业企业产值提高率非农劳动力占总劳力比重农户对项目实施结果满意度农业保护水平土地治理面积提高率（3）财政教育支出指标财政教育支出涉及的公共支出科目包括教育事业费等。对于教育支出绩效的评估，有学者认为可以从三个层次加以评估。第一个层次是有形的，如对一所大学投资培养出多少合格的大学生，有多少科技发明等。第二个层面是这所学校培养出来的大学生对工厂提高劳动生产率有多少贡献，学生通过教育又发表了多少论文，大学生科技发明对提高社会生产力的贡献程度。第三个层次是教育对社会精神文明的影响，这个层次是较难衡量的，它不仅涉及到经济因素，还涉及到政26 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析治因素，涉及到人们的伦理道德标准。总的来说，人所受的教育层次越高或是教育愈是普及，社会中破坏性行为就愈少，抢劫犯罪率就愈低，人们对文明语言的使用就愈多，社会风气就愈好、公共场所秩序就愈好，等等。①这种层次性的评估方法对我们有一定的启发，从有形层面上评估其投入和产出，从无形层面上评估其效益和潜力。作为专项性支出，评价指标应该包括受教育程度、学校师生比、学生素质和能力提高程度等等。②这些指标当然是必要的，但是太单薄了，无法涵盖主要的评估内容。还有的学者从基本情况、教育投入、教育目的和教育效果四个一级指标来评估基础教育的绩效。③这种指标体系尽管比较具体，但是在指标的区分度上并不明显。图五：财政教育支出指标体系教育支出占公共支出比资金投入指标教师人均科研经费业务费、设备购置专项经费比万元财政投入培养学生数财政教育支出指标资金产出指标资金效益指标发展潜力指标教师人均发表论文或专著数教师人均科研成果获奖数科研成果应用转化率师生比专任教师比生均培养成本毕业生合格率财政投入乘数专任教师中具有副高以上职称比连续五年教育经费平均增长率总资产增长率连续五年平均毕业生一次就业率①邓子基、王开国、张馨.财政支出经济学[M].北京:经济科学出版社,1993年版,第231-232页.②江波.构建财政性专项资金绩效评价体系的思考[J].中国科技信息,2005年第16期,第104页.③马国贤.政府绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2005年版,第286-288页.27 公共支出绩效评估制度研究笔者认为，百年大计，教育为本。教育是提升国民素质、铸造千千万万合格劳动者的事业，各国都给予高度重视。当前，我们要实现跨越式发展，必须把巨大的人口负担转变为强大的人力资源。要把教育作为产业来抓，但是决不能把教育推向产业化。就是在办教育的过程中坚持教育的公共物品供给的方向不变，努力提高教育支出的绩效性，同时努力提高教育支出在公共支出的水平。结合对教育支出绩效评估的理解，笔者设计了一套直观的绩效评估体系，详见图五。作为资金投入指标，用教育支出占公共支出比、教师人均科研经费、业务费、设备购置专项经费比四个指标可以较好的衡量教育支出结构是否优化及有关政策的执行情况和教育事业的地位。在未来的公共支出中，这部分的份额应该稳中有升，这既是教育振兴的需要，也符合公共支出结构调整的方向。作为资金产出指标，用万元财政投入培养学生数、教师人均发表论文或专著数、教师人均科研成果获奖数、科研成果应用转化率四个指标能够比较好地衡量教育支出产出的效率。作为资金效益指标，用师生比、专任教师比、生均培养成本、毕业生合格率四个指标能够较好地衡量教育支出资金的效益。作为发展潜力指标，用财政投入乘数、专任教师中具有副高以上职称比、连续五年教育经费平均增长率、总资产增长率、连续五年平均毕业生一次就业率五个指标可以比较好地体现政府的管理职能并衡量其未来发展的潜力。（4）财政科技支出指标财政科技支出涉及的公共支出科目包括科学事业费等。对于这种投入与产出关联度不明显的绩效，有学者认为可以通过分析单位的科技投资所得项目的成果及其作用来评估。①这种方法可以较好衡量投入与效益的关系，但是对产出和潜力的衡量就显得苍白无力。另有学者认为作为专项性支出，评价指标应该包括科技投入产出率、科技投入成功率、科技人员比率、科研队伍素质提高程度等等。②这个指标体系尽管明确，但是却不完整，不能完全体现绩效评估的基本原则。广东从投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四个角度来评估绩效。③这是从实务操作的角度来设计的指标体系，尽管基本符合绩效评估的基本原则，但是在具体分类上容易混乱，有必要加以调整。①邓子基、王开国、张馨.财政支出经济学[M].北京:经济科学出版社,1993年版,第127页.②江波.构建财政性专项资金绩效评价体系的思考[J].中国科技信息,2005年第16期,第104页.③广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第26页.28 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析笔者认为科技是第一生产力，对于科技的发展而言，保证必要的投入是其成功的关键。我国要发挥后发优势，成功地实现由中国制造向中国创造的转变，今后就必须加大对科技支出的投入；同时加强现有支出的绩效管理，提高资金使用的有效性。结合对科技支出绩效评估的理解，笔者设计了一套直观的绩效评估体系，详见图六。表六：财政科技支出指标体系科研支出占公共支出比财资金投入指标基础科研投入比科技人员人均科研经费科技人员占财政供养人口比科技人员人均发表课题或成果数政科技支出指标资金产出指标资金效益指标发展潜力指标人均科研成果获奖数科研成果应用转化率项目成功率高科技项目成功率财政投入乘数连续五年科研经费平均增长率科研人员队伍稳定率应用研究在国际国内的先进性作为资金投入指标，用科研支出占公共支出比、基础科研投入比、科技人员人均科研经费、科技人员占财政供养人口比四个指标可以较好地衡量科技支出结构是否优化以及科技政策的执行情况和科技地位。作为资金产出指标，用科技人员人均发表课题或成果数、人均科研成果获奖数、科研成果应用转化率三个指标可以较好地衡量科技支出产出的效率。作为资金效益指标，用项目成功率、高科技项目成功率两个指标可以较好地衡量科技支出资金的效益。作为发展潜力指标，用财政投入乘数、连续五年科研经费平均增长率、科研人员队伍稳定率、应用研究在国际国内的先进性四个指标可以较好地衡量国家对科技的管理职能以29 公共支出绩效评估制度研究及未来科技发展的潜力。（5）财政文化体育支出指标财政文化体育支出涉及的公共支出科目包括文体广播事业费等。对于这个专项支出的绩效评估，有学者提出以ISO11620图书馆绩效指标标准为基础，结合财政管理的要求，从投入、产出和效果三大类来分析七项一级指标。①这种分析方法可以有效的评估“三E”绩效，但是无法体现政府的管理职能及文体事业的发展潜力。在广东的实践中，从投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四个角度来评估绩效。②这是从实务操作的角度来设计的指标体系，尽管基本符合绩效评估的基本原则，但是在具体分类上容易混乱，有必要对之加以补充和调整。图七：财政文化体育支出指标体系文体支出占公共支出比财资金投入指标文体设施建设投入比人均文体经费增长比人均拥有公共图书馆藏书册数政文化体育支出指资金产出指标资金效益指标年举办文化项目数每万元供养专职教练员数每万元培养优秀运动员数获奖成果比率项目成功率标发展潜力指标财政投入乘数连续五年文体经费平均增长率从事文体事业人员队伍稳定率项目在国际国内的水平①马国贤.政府绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2005年版,第268页.②广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第28页.30 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析笔者认为在和平时期，文体领域已经成了国与国之间没有硝烟的战场。保护文化的多样性和民族文化的独立性是每一个主权国家努力的目标。我们要在21世纪的人类舞台上占有一席之地，必须突显中华民族的传统文化与现代体育，做到多出人才、多出精品。因此，在未来的公共支出中，必须加大对这一领域的投入力度，同时提高文化体育支出的使用绩效。结合对文体支出绩效评估的理解，笔者设计了一套直观的绩效评估体系，详见图七。作为资金投入指标，用文体支出占公共支出比、文体设施建设投入比、人均文体经费增长比三个指标可以较好地衡量文化体育支出的结构是否优化以及有关政策的执行情况和文化体育事业的地位。作为资金产出指标，用人均拥有公共图书馆藏书册数、年举办文化项目数、每万元供养专职教练员数、每万元培养优秀运动员数四个指标可以较好地衡量文化体育支出产出的效率。作为资金效益指标，用获奖成果比率、项目成功率两个指标可以较好地衡量文化体育支出资金的效益。作为发展潜力指标，用财政投入乘数、连续五年文体经费平均增长率、从事文体事业人员队伍稳定率、项目在国际国内的水平四个指标可以较好地体现政府的管理职能并衡量其未来的发展潜力。（6）财政卫生支出指标财政卫生支出涉及的公共支出科目包括卫生经费等。有学者认为，作为专项性支出资金，评价指标应该包括就诊率、治愈率、医疗设施的先进程度、医疗水平提高程度、人均寿命等等。①这些指标可以比较直观的评估卫生支出的产出和效益，但是却无法衡量投入和发展潜力，所以有必要加以细化和补充。有的学者从投入、产出、效果三大类来分析十个一级指标。②这种分析方法可以有效的评估“三E”绩效，但是无法体现政府的管理职能及卫生事业的发展潜力。在广东的实践中，从投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四个角度来评估绩效。③这是从实务操作的角度设计的指标体系，基本符合绩效评估的基本原则，但是在具体分类上容易混乱，有必要对之加以补充和调整。笔者认为，在我国“非典”的影子还萦绕在人们的心头，人们认为“非典”①江波.构建财政性专项资金绩效评价体系的思考[J].中国科技信息,2005年第16期,第104页.②马国贤.政府绩效管理,上海:复旦大学出版社,2005年版,第251页.③广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第30页.31 公共支出绩效评估制度研究初期的惊慌失措是源于卫生体制的过度市场化。作为公共物品或者准公共物品的医疗卫生相对于公众的健康需求而言是稀缺的。因此，出于保护公众健康，在未来的公共支出中应该保证在医疗卫生方面的支出份额优于同期公共支出的增长。同时提高现有资金的管理绩效水平。结合对卫生支出绩效评估的理解，笔者设计了一套直观的绩效评估体系，详见图八。图八：财政卫生支出指标体系卫生支出占公共支出比培训卫生经费比资金投入指标人均卫生经费比医疗设施购置专项经费比财政卫生支出资金产出指标大型医疗和治疗设备利用率指标资金效益指标发展潜力指标医疗设施先进性和完好率科研成果转化率财政投入乘数农村卫生和县乡村三级服务网络的完善性卫生科研在国际国内的水平社会公众满意度作为资金投入指标，用卫生支出占公共支出比、培训卫生经费比、人均卫生经费比、医疗设施购置专项经费比四个指标可以较好地衡量卫生支出结构是否优化及有关政策的执行情况及卫生事业的地位。作为资金产出指标，用本地区每所医院服务的人数、治愈率、婴儿和孕产妇死亡率三个指标可以较好地衡量卫生支出产出的效率。作为资金效率指标，用大型医疗和治疗设备利用率、医疗设施先进性和完好率三个指标可以较好地衡量卫生支出资金的效益。作为发展潜力指32治愈率婴儿和孕产妇死亡率 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析标，用财政投入乘数、农村卫生和县乡村三级服务网络的完善性、卫生科研在国际国内的水平、社会公众满意度四个指标可以较好地体现政府的管理职能并衡量未来卫生事业的发展潜力。（7）财政社会保障支出指标图九：财政社会保障支出指标体系社会保障支出占公共支出比财资金投入指标社会保障支出增长比社会保障支出专款专用率养老保险参保面政社会保障支出指标资金产出指标资金效益指标发展潜力指标医疗保险覆盖面失业保险参保率最低生活保障面社会优抚覆盖面社会化发放率社会稳定程度财政投入乘数社会公众满意度社会保障财政资金落实情况财政社会保障支出涉及的公共支出科目包括社会保障补助支出等。有学者认为，作为专项性支出，评估指标应该包括享受失业保险、养老保险等人员的生活稳定性、社会的稳定性等等。①这些当然是社会保障支出绩效评估的范围，但是社会保障的范围不仅仅是这些，因此要对它加以拓展和补充。在广东的实践中，从国有企业失业职工基本生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障线、财政资金落实情况和社会稳定评估七个角度来评估社会保障支出的绩①江波.构建财政性专项资金绩效评价体系的思考[J],中国科技信息,2005年第16期,第104页.33 公共支出绩效评估制度研究效。①这个评估体系虽然涵盖了社会保障支出的基本内容，但是这种分类不太科学，不利于以后进一步的实务操作和理论研究，因此有必要对之加以规范。笔者以为社会保障是社会发展到一定阶段的产物，对于维持社会的稳定和社会的可持续发展有深远的意义。随着社会经济的转型，下岗、失业、老龄化等一系列问题的突显，加强这方面的支出绩效评估，无疑有助于更多的人受益，而为社会的稳定与发展做出更大的贡献。今后在公共支出的安排上，应优先保证社会保障支出的增长，同时加强对这部分支出的绩效管理力度。结合对社会保障支出绩效评估的理解，笔者设计了一个直观的指标体系，详见图九。作为资金投入指标，可以用社会保障支出占公共支出比、社会保障支出增长比、社会保障支出专款专用率三个指标来较好的衡量社会保障支出的结构是否优化以及有关政策的执行情况和社会保障事业的地位。作为资金产出指标，用养老保险参保面、医疗保险覆盖面、失业保险参保率、最低生活保障面、社会优抚覆盖面五个指标可以较好地衡量社会保障资金的产出效率。作为资金效益指标，用社会化发放率、社会稳定程度两个指标可以较好地衡量社会保障资金支出的效益。作为发展潜力指标，用财政投入乘数、社会公众满意度、社会保障财政资金落实情况三个指标可以较好地体现政府的管理职能并衡量其未来的发展潜力。（8）政府采购支出指标推行政府采购是有效降低政府成本的一种做法，在其他国家也有成功的典范，我国推行的情况表明在节约政府开支方面有很好的成效。政府采购代表了我国预算管理改革的一个方向，是加强预算管理的必然要求。②在广东的实践中，用政府采购支出占同期财政支出比重、政府采购覆盖面、政府采购节支率、政府采购的商品或劳务质量四个指标来评估政府采购的绩效。③这些都是政府采购支出绩效评估的范围，但是仅有这些是无法全面衡量其绩效的，因此应该拓展和丰富其指标体系。笔者以为，在政府采购的过程中，应该发挥集团采购优势，增强与供货商讨价还价的能力，有效的降低政府采购成本。今后在公共支出中，应该适当的加大①广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第34页.②陈工.政府预算与管理[M].北京:清华大学出版社,2004年版,第245页.③广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第37页.34 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析政府采购的力度，同时有效的降低采购成本并提高采购物品和服务的质量。结合对政府采购绩效评估的理解，笔者设计了一个直观的评估指标体系，详见图十。作为资金投入指标，用政府采购支出占公共支出比、政府采购支出增长比两个指标可以较好地衡量政府采购支出结构是否优化及有关财政政策执行的情况。作为资金产出指标，用政府采购覆盖面、政府采购的国库支付率两个指标可以较好地衡量政府采购资金支出的产出效率。作为资金效益指标，用政府采购节支率、采购主体、机关和单位的协调性两个指标可以较好地衡量政府采购资金支出的效益。作为发展潜力指标，用政府采购的商品或劳务质量、政府采购的商品或劳务质量、政府采购中的透明度三个指标可以较好地体现政府在政府采购中的管理职能并衡量其的发展潜力。图十：财政采购支出指标体系政府采购支出占公共支出比资金投入指标政府采购支出增长比政府采购支出指资金产出指标资金效益指标政府采购覆盖面政府采购的国库支付率政府采购节支率采购主体、机关和单位的协调性标发展潜力指标政府采购的商品或劳务质量公民对政府采购的满意度政府采购中的透明度（9）政府运转支出指标政府运转支出涉及的公共支出科目包括行政管理费、公检法司支出和其他部门事业费等。政府运转成本过高已经成为人们讨论的热点话题。行政管理费对于财政支出来说是提供一种维护国家政权存在和运作的维持性服务，居于非常重要的地位。但某个水平的行政管理费足以维持提供必要的数量和质量服务时，超过35 公共支出绩效评估制度研究这个水平就成为一种多余和浪费，甚至产生效益负值。随着经济发展水平的提高，行政管理费的支出比重应该呈相对下降趋势，超过了经济增长水平则是不合理和不正常的。①笔者以为，中央提出构建节约型社会，政府应该起表率作用，首先把过高的运行成本降下来。在所有的政府公共支出部分中，这一部分的弹性最大，评估难度也是最大。今后的公共支出中，应该相应的压缩政府运转支出的份额，遏止其过快增长的势头，同时应该强化支出的绩效管理。在这里，结合对政府运转支出绩效评估的理解，笔者借用《广东省财政支出绩效评价指标体系》对政府运转支出的分析框架，设计了一套直观的绩效指标体系，详见图十一。图十一：政府运转支出指标体系政府运转支出与公共支出增幅比政府趋势分析指标政府运转支出与GDP增长比政府运转支出比在职人员比在职人员财政供养比人员经费比运转支出指标结构性指标定额指标公用经费比司法系统办案经费比会议、培训、招待等专项经费比工资比人均人员经费人均公用经费人均工资人均会议经费人均汽车比车均燃修费比人均房屋建筑物日常开支①张清.我国地方政府财政绩效分析与评价[J].经济纵横,2001年第2期,第12页.36 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析作为趋势分析指标，用政府运转支出与公共支出增幅比、政府运转支出与GDP增长比、政府运转支出比三个指标可以较好地衡量政府运转支出的趋势。结合国际经验，今后公共支出用于政府的运转支出，在保证公共物品供给和公共服务提供水平稳中有升的前提下，这些趋势指标应该是以降为主。作为结构指标，用在职人员比、在职人员财政供养比、人员经费比、公用经费比、司法系统办案经费比、会议、培训、招待等专项经费比、工资比七个指标可以较好的衡量政府运转支出是否合理。作为定额指标，用人均人员经费、人均公用经费、人均工资、人均会议经费、人均汽车比、车均燃修费比、人均房屋建筑物日常开支七个指标可以较好地衡量个体层面的政府运转支出绩效。3、修正指标体系的设计为了更好的凸显专用指标的绩效，还要设计修正指标。主要是根据所处的环境、行业的特点对环境、社会发展、长期体现的效益的影响来对评价结果做出修正。①笔者认为，修正指标的设置是一种创新，打破了传统的平面型的指标设置模式，使得指标设计走向了全面的、科学的、立体型的、多层次道路。这种设置充分考虑了个性指标的特点，把一些可能对专用指标评估的最终结果产生影响的因素尽可能加以考虑，并以不同的方式加以修正，这就使得原有个性指标的真实性和准确性得到大大提高。这样就有助于党和国家领导人在宏观层面做出正确的财政政策。该类指标包括6项指标，详见图十二。图十二：公共支出绩效评估的修正指标体系通货膨胀率影响因素修正指标地区经济发展水平影响因素所处行业的特殊性因素所处行业的特殊性因素对环境的影响因素长期效益影响因素①广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第35页.37 公共支出绩效评估制度研究4、评议指标体系的设计在评估过程中，还应该用定性评估的方法设立一些评议指标，用于评估公共支出涉及政治影响、社会稳定、改革与发展、资源配置状况、服务态度和质量等非定量指标因素，是对定量指标的进一步补充。定性指标主要由公共支出项目预定目标规划与执行情况、项目单位公务员（在岗职工）素质、支出项目的管理水平、项目的发展创新能力与战略、服务硬环境与服务满意度、综合社会贡献等6项非定量指标构成。①(1)公共支出项目预定目标规划、执行情况。指公共支出项目单位申请支出项目时，对预定目标的设定、规划和执行基本情况是否合理、能否体现支出绩效的经济性、效率性和有效性，以及单位的组织能力和科学决策水平等因素。(2)项目单位公务员（在岗职工）素质。指公共支出项目部门和单位的公务员和在岗职工的文化水平、道德水准、专业技能、组织纪律、参与社会建设事业的积极性及爱岗敬业精神等方面的综合因素。(3)支出项目的基础管理水平。指公共支出项目部门和单位按照国家政策法规规定和本单位实际情况，在事业建设和发展过程中形成和运用的维系单位正常运作及生存与发展的组织结构、管理模式、各项基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统、依法行政、精神文明建设等方面的建设及贯彻执行状况。(4)发展创新能力与战略。指部门和单位在市场经济条件下，围绕经济建设中心和目标，不断根据外部环境进行的结构调整和创新的能力。包括制度创新、管理创新、技术创新、服务创新、观念创新等方面的意识和能力。在发展战略方面包括科技投入、市场开拓、项目规划、资源配置、资本筹措及人力资源等方面的谋划和策略。(5)服务硬环境与服务满意度。指部门和单位办公条件和主要专用设备的先进程度，以及适用性、技术水平、使用及闲置状况、更新改造状况、技术投入水平和采用环保技术措施等。在推动事业改革和发展中，服务的种类、速度、方便程度、服务态度和质量，以及群众接受服务的心理满足程度等。(6)综合社会贡献。指部门和单位对经济增长、社会发展、环境保护等方面的综合影响。主要包括对国民经济及区域经济增长的贡献、提供就业和再就业的①广东省财政支出绩效评价指标体系.2004年8月,第35-38页.38 二、公共支出绩效评估指标体系的构建分析机会、履行社会责任与义务以及信用操守情况、对财政税收的贡献和对环境的保护影响等等。对评议指标的设定，在参考行业标准、计划标准、历史标准和经验标准基础上，可以借助：①专家经验，既专家凭借自己的经验，综合当时的政治经济发展形势，以及以往年份同类项目、单位或部门使用同类资金所产生的经济效益和社会效益，对该项财政资金的支出绩效做出经验判断；②问卷测试，采用问卷的方式，对于一些涉及公众满意度，应达到的支出目标等指标，由公众评判的来建立定性标准；③“一票否决”法，公共支出绩效评估的重要考核内容之一是资金使用的合规性，对于在项目或单位使用的财政资金上有违法违规行为时，在评估过程中可以采取“一票否决”法做出评判，确认该资金的使用绩效为最差。对于绩效评估的评议指标，可以借助层次分析法设定不同层次指标的权重，然后采用综合指数法根据各项指标的权数进行加权汇总得出量化的评估结果。在此，我们可以参照广东省财政支出绩效评价指标体系对评议指标的权重配比来设定指标的不同权重，详见表一。表一：绩效评估定性指标权重表在确定一个绩效评估对象后，可以根据绩效评估对象的特性，从绩效评估指标体系中选取通用指标、专用指标、修正指标和评议指标，构成评估对象的一套完整绩效指标。但是还有一个很重要的问题没有解决，那就是如何来计算公共支出绩效评估的结果？如果没有这以还节，光有指标体系是无济于事的。那么用什么公式来计算会比较好呢？结合本指标体系的特点，参照一些地方的实际39项目定性指标权重比例1支出项目预定目标规划、执行情况2020%2公务员（在岗职工）素质1515%3基础管理水平1515%4发展创新能力与战略1717%5服务硬环境与服务满意度1717%6综合社会贡献1616%合计100100% 公共支出绩效评估制度研究做法，可以采用下面的通用公式来计算公共支出绩效评估的结果。从整体指标体系可以看出，定量指标占整个指标体系的80%，定性指标（W）占20%。结合对通用指标、专用指标和修正指标重要性的分析，可以把定量指标中的权重又可以细分为：通用指标（A）占20%，专用指标（B）占50%，修正指标（C）占30%。每类指标总分都为100分，根据其明细指标的得分（Pi）和设定的权重（Ii）计算出得分（也可以采用平均分），再将每类指标的得分与权重的乘积加总，得出评估分数（S）。其通用公式为：S=（A×20%+B×50%+C×30%）×80%+W×20%nA=∑(Pi×Ii)i=1Pi：每项指标算出的结果转化成相应的分值。Ii：根据评定对象的性质，对所选指标设定相应的权重。B、C、W的计算方法同上。至此，就完成了公共支出绩效评估的技术性工作，为下一步领导机关的科学决策、未来公共支出绩效预算安排的调整、被评估部门绩效改善提供了技术依据。40 三、构建公共支出绩效评估制度的环境保障三、构建公共支出绩效评估制度的环境保障公共支出绩效评估制度的构建是一个社会系统工程，单独靠财政部门自身的努力是远远不够的。要使这一新兴事物科学化、制度化，并成为政府管理公共事务、提供公共服务的有力工具，那么还得从行政生态环境的角度来构建公共支出绩效评估制度的环境保障。（一）构建公共支出绩效评估的坚强领导体系纵观欧美发达国家公共支出绩效评估取的斐然成效，我们发现它们的一个共同做法是有一个高规格的且坚强的领导体系。这点对我们构建公共支出绩效评估制度是有直接的借鉴意义。西方国家均有专门的机构组织管理公共支出绩效评估工作，并由若干部门共同配合完成绩效评估工作。美国的公共支出绩效评估的组织实施涉及国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门。英国的公共支出绩效评估工作受公共服务和公共支出内阁委员会指导和监督，主要由各政府部门进行自我评估，财政部对一些政府部门的支出情况进行综合绩效评估。澳大利亚的公共支出绩效评估主要是由财政与管理部组织领导，各政府部门分别实施。由于公共支出绩效评估制度已经成为政府公共管理制度的重要组成部分，鉴于公共支出绩效评估工作在我国才刚刚起步，结合国外成功经验，建议由全国人大委托国务院的财政部门建立专门的财政支出绩效评估机构，对全国公共支出绩效评估工作实施统一管理，而不是某些学者提出的由审计部门来负责。因为我国审计机关并不象西方议会制国家那样隶属于国家的最高权力机关，而是直接隶属于政府，这就难以保证其在进行绩效评估时的独立性①。同时，在各级人大的授权下政府部门设立专门的绩效评估机构，按照全国统一的财政支出绩效评估体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评估工作。①蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示[J].清华大学学报,2003年第1期.第84页.41 公共支出绩效评估制度研究（二）加强公共支出绩效评估的相关制度建设公共支出绩效评估要作为一种制度推行，光有政治领导人的远见还不行，还得给予相关的制度建设来巩固。法律是人们行为的准绳，也是人们行为的依据。将政府绩效评估以法律的形式确定下来，不仅可以引起人们对政府绩效评估的重视，而且可以使评估主体在进行绩效评估时有据可依，也有利于扫除评估主体在绩效评估过程中的一些不必要的障碍，便于其绩效评估工作的开展。我国是法治社会，要开展政府绩效评估首先应该对其进行立法①。因此要给公共支出绩效评估提供立法保障。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法。通过完善政策和立法使我国公共支出绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。鉴于预算与支出的紧密相关性，建议以制度方式建立由各方面专家组成的预算审查委员会，对预算全面进行审查，可以提高预算的准确性和透明度，杜绝浪费。同时从制度层面强化预算支出权威。预算一经同级人大通过即具有法律效力，各项支出要严格执行。任何单位和个人不得以任何理由随意增加支出，特别情况需要追加预算的，必须按法定程序经人大批准，且每年预算变动要控制在一定范围内，以维护预算的严肃性②。最后还要在制度上保证对公共支出项目的评估有独立于政府之外的社会机构的参与，在体现公众知情权的情况下进行有效监督。通过这些制度建设，可以为公共支出绩效评估制度的推行提供一个良好的制度环境。（三）统一公共支出绩效评估的相关技术标准公共支出绩效评估是在国家层面上由政府统一领导的公共行为，其目的是为了更好地提供公共物品和提高公共服务，并提升政府的管理水平。由于我国在这一领域工作开展时间较短，还没有形成统一的公共支出绩效评估技术标准，这不仅会导致资源的重复浪费，而且也不利于公共支出绩效评估的深入并制度化。因此，建立一系列的相关技术标准是当务之急。绩效评估标准和绩效评估的指标体系是相互匹配的。由于公共支出绩效评估①蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示[J].清华大学学报,2003年第1期.第83页.②樊丽明、李齐云.中国地方财政运行分析.北京:经济科学出版社,2001年版,第266页.42 三、构建公共支出绩效评估制度的环境保障指标体系是全面的、科学的、立体型的、多层次的，由通用指标、专用指标、修正指标和评议指标组成；相应的，绩效评估标准体系也应该是可以充分容纳现有工作中的各类标准的、立体型的、多层次的，由通用标准、专用标准、修正标准和评议标准组成。这些标准又可根据标准的取值基础不同划分为计划标准、经验标准、历史标准和行业标准4种；按照时效性划分为当期标准和历史标准2种；按照标准形成的方法划分为测算标准和经验标准2种；按照区域划分为国际标准和国内标准2种；按照设定标准的主体划分为政府标准、社会公众标准和民间机构标准3种。对于每一个层次的标准，都应该有相应的标准值。标准值的测定，既要考虑测算样本选取的经济性、有效性，又要考虑测算样本选取的规模性、广泛性；既要考虑标准值的数学意义，又要考虑标准值的经济意义。①由于绩效评估指标一般是数量化的，或者说是都可以数量化的，其评估标准相应的通常也是一个数值范围，如果被评估公共支出的绩效刚好在标准范围之内，那么该公共支出完成了预定的职责，支出绩效达到了要求；如果被评估公共支出的绩效超出标准的上限，那么该公共支出超额完成了预定的职责，支出绩效卓越：如果被评估公共支出的绩效低于标准的下限，那么该公共支出没有完成预定的职责，支出绩效不佳，需要进一步改进。标准值的取得依据应该来源于政府预算单位的年度预算数据、国家有关部门颁布的行业标准、以及国际和国内实践中的一些公认的标准。在将指标数值同绩效评估标准进行比较的时候，我们既要用整体的指标数值，就是评估总分来和预定的标准进行比较，以考察支出整体的绩效水平；又要用各项具体指标的数值和相应的该指标的标准比较，以考察公共支出在哪个方面绩效比较好，哪个方面绩效不佳。这样，就既可以针对该公共支出整体提出相应措施，又可以针对该公共支出的不同结构或者不同阶段提出相应措施，还可以分析出目前绩效水平是公共支出本身的原因还是外在环境或体制的原因。②从成功国家的情况来看，各国政府根据各部门的职能和须达到的目标，建立了一系列反映该部门支出绩效的指标体系，通过对指标的定性分析和定量分析，综合评估该部门的绩效水平。主要是在明确公共支出的工作目标、范围、基本内①刘明勋.中国公共支出绩效评价指标体系研究[D].暨南大学,2005年,第52页.②刘明勋.中国公共支出绩效评价指标体系研究[D].暨南大学,2005年,第53页.43