关于信息管税的思考

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关于信息管税的思考信息管税的思路是总局宋兰副局长在今年6月全国征管和科技工作会议上正式提出的，经过会议讨论，大家一致赞同。在7月底总局召开的信息化领导小组会上，肖捷局长也提出了信息管税的要求。所以信息管税已不仅仅是个一般提法，而是总局对全国税收征管的要求。本文就理解和贯彻信息管税思路，做些思考和探讨。   一、什么是信息管税   〔一〕关于信息的概念   1948年，美国数学家、信息论的创始人仙农在题为“通讯的数学理论〞的论文中指出：“信息是用来消除随机不定性的东西〞。也可以说，信息的目的是用来“消除不确定的因素〞。例如，30是个数据，但是不确定是什么，加上气温30度，会比拟具体，但还不确定是何时、何地的气温，再加一个“今天山东烟台气温摄氏30度〞。这样一个具有确定性的数据就叫信息。据此，我们还可以把信息理解为经过加工、处理，对管理和决策有意义的数据。   有的同志提出数据管税。数据是一种符号，是能够输入计算机并由计算机处理的符号总称。数据与信息的区别在于它具有不确定性，30、40、50都是数据，但不是信息。   有的同志还提出数字管税，源于数字政府，我认为数字政府是电子政府形象化的说法，不大好把握。

1   所以，选用“信息管税〞，这个概念相比照拟准确。但是许多讲话和文章中，数据和信息是混用的，因为从数据到信息是个加工的过程，因此在这个过程中是可以混用的。   〔二〕信息管税的内涵   我理解，信息管税就是以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税源管理体系，加强业务与技术的高度融合，着力解决征纳双方信息不对称问题，不断提高税法遵从度和税收征收率。简单说，信息管税就是应用现代信息技术对涉税信息进行管理和应用，到达加强税源管理的目的。   〔三〕信息管税是一项系统工程   从长远看，信息管税不仅是个管理手段的改变，而且会对税收业务流程、制度机制、组织机构、资源配置等产生重大影响。因此，在一定意义上说，信息管税是一项系统工程，甚至是一场革命。   二、为什么提出信息管税   〔一〕适应税收征管面临形势的变化   纳税人数量大幅增加。近几年，纳税户每年以6—10%的比例在增加。2021年底全国纳税人2157万〔法人〕，有申报明细的个人所得税纳税人大约1.2亿。全国税收管理员国地税各大约10万，人均管户超过200户，最多是广东和江苏，有的地市人均管户超过1000户，最多的3500户。广东地税征管处算了笔帐，人均管户3500户，意味着一个税收管理员年工作250天，一天走1户，14年才能走完一遍，更不要说还要完成税收管理员制度规定的6大项18小项职责。

2   纳税人经营方式日趋复杂。纳税人的经营流动性从跨地区、跨行业到跨省、跨国，企业集团大量涌现；电子商务等各种新的经营方式大量出现。淘宝网日前公布的业绩报告显示，今年上半年淘宝网交易额突破800亿元。据分析，其全年交易额有望到达2000亿元。中国互联网络信息中心发布的统计报告显示，目前我国的网上购物用户人数已经超过7400万人，2021年的人数增长率到达60%。与如此庞大的网上购物人群相伴随的，是网上交易的税收流失，而税收流失问题主要集中在个人对个人〔C2C〕交易上。以占我国80%网购市场份额的淘宝网为例，截至6月底，该网站拥有近1.45亿注册用户，其中绝大局部的经营类型为个人店铺，这种网店所从事的就是C2C交易。店主无须办理营业执照和税务登记，只需提供身份证、个人相关信息和开户银行账号，便可直接开网店。其他经营方式也在不断更新。一些不法分子偷税漏税的方式也在不断翻新。   征纳双方信息不对称的问题日益突出。有的税收难以实现，就是因为税务机关对纳税人的信息不掌握。如麦当劳、肯德基等跨国连锁店，本钱等在总部核算，当地税务机关很难掌握其征税信息。山东地税最近发现，局部保险和金融机构，中间业务不用税务发票，税务机关对它的开票信息不掌握，就不能依法足额征收税款。电子商务也是这样，由于对网上交易的收入、税基等信息难以把握，给税收征管带来困难。   总之，纳税人情况的新变化给税源管理带来许多新课题。2005年恢复税收管理员制度，初衷是想解决“疏于管理、淡化责任〞的问题。但是，由于纳税人情况的上述变化，仅靠税收管理员管户的单一方式，“疏于管理、淡化责任〞问题是很难彻底解决的。同时，过去，税收专管员“

3一人进厂，各税统管〞，权力过于集中、容易导致腐败的问题，现行税收管理员制度也并未完全解决好，甚至有些地方还有开展之势。最近,总局接到纳税人和基层同志来信，反映少数税收管理员在与纳税人交往中有寻租、以权谋私的问题。   目前的现状是，由于税收征管面临的形势特别是纳税人情况的变化，税收管理员单一管户、人盯人、人海战术、手工收税、以票管税等传统管理方式不能较好解决疏于管理和权力过于集中问题，必须改革创新。   〔二〕适应社会信息化开展的必然趋势   税收的开展不可能离开社会。十七大提出信息化带开工业化，整个社会信息化开展突飞猛进，必然影响到税收领域。马克思主义政治经济学的根本观点是，社会开展是由根本矛盾推动的，即生产力和生产关系、经济根底和上层建筑的矛盾运动。其中最活泼的是生产力，生产力包括劳动者、劳动资料、劳动对象三要素，劳动资料包括生产工具。在生产力中，生产工具是最活泼最革命的局部。生产力决定生产关系，经济根底决定上层建筑；同时，生产关系、上层建筑又会对生产力、经济根底产生反作用。历次大的社会变革与进步都是以生产工具的开展与变革为前提的。二十年前，美国的未来学家托夫勒写了一本书叫?第三次浪潮?，第一次浪潮是指农业生产工具的变革，创造了农业社会、农业文明；第二次浪潮是工业生产工具的改革，蒸汽机、电力、汽车的开展

4，创造了工业社会、工业文明；第三次浪潮叫信息化，就是现代信息技术和计算机系统的应用，创造了信息社会。二十年前托夫勒就指出，信息化的浪潮，不仅是生产工具的改革，还会延伸到人们的思想、生活、家庭,工作和生活方式都会改变，影响非常深刻。托夫勒不是马克思主义者，但是他的这些观点是符合马克思主义政治经济学根本观点的，也是被社会实践所证实的。二十年后，今年1月28日，IBM首席执行官彭明盛首次提出：“智慧的地球〞的概念，建议奥巴马领导的美国新政府投资新一代的智慧型根底设施。奥巴马对此给以了积极回应，他提出：经济刺激资金将会投入到宽带网络等信兴技术中去，毫无疑问，这就是美国在21世纪保持和夺回竞争优势的方式。该战略认为，IT产业下一阶段的任务是把新一代IT技术充分运用在各行各业之中,具体地说,就是把感应器嵌入和装备到电网、铁路、桥梁、隧道、公路、建筑、供水系统、大坝、油气管道等各种物体中,并且被普遍连接,形成所谓“物联网〞,然后将“物联网〞与现有的互联网整合起来,实现人类社会与物理系统的整合,在这个整合的网络当中,存在能力超级强大的中心计算机群,能够对整合网络内的人员、机器、设备和根底设施实施实时的管理和控制,在此根底上,人类可以以更加精细和动态的方式管理生产和生活,到达“智慧〞状态,提高资源利用率和生产力水平,改善人与自然间的关系。　　“物联网〞概念的问世,打破了之前的传统思维。过去的思路一直是将物理根底设施和IT根底设施分开:一方面是机场、公路、建筑物,而另一方面是数据中心,个人电脑、宽带等。而在“物联网〞时代,钢筋混凝土、电缆将与芯片、宽带整合为统一的根底设施,在此意义上,根底设施更像是一块新的地球工地,世界的运转就在它上面进行,其中包括经济管理、生产运行、社会管理乃至个人生活。　　研究人员还列举了新技术在实际中的运用。例如,现有的城市交通管理根本

5是自发进行的,每个驾驶者根据自己的判断选择行车路线,交通信号标志仅仅起到静态的、有限的指导作用。这导致城市道路资源未能得到最高效率的运用,由此产生不必要的交通拥堵甚至瘫痪。而智能的城市交通根底设施可以将整个城市内的车辆和道路信息实时收集起来,并通过超级计算中心动态地计算出最优的交通指挥方案和车行路线;再比方,现有的电力输送网络缺少动态调度，从而导致电力输送效率低下。据美国能源部的统计,使用传统电网,大量上网电力被消耗在输送途中。而智慧电网通过先进信息系统与电网的整合,把过去静态的、低效的电力输送网络转变为动态可调整的智能网络,对能源系统进行实时监测,根据不同时段的用电需求,将电力按最优方案予以分配。美国能源部长还专程到中国来学习智能电网。　　IBM前首席执行官郭士纳曾提出一个重要的观点,认为计算模式每隔15年发生一次变革。这一判断像摩尔定律一样准确,人们把它称为“十五年周期定律〞。1965年前后发生的变革以大型机为标志,1980年前后以个人计算机的普及为标志,而1995年前后那么发生了互联网革命。每一次这样的技术变革都引起企业间、产业间甚至国家间竞争格局的重大动乱和变化。而互联网革命一定程度上是由美国“信息高速公路〞战略所催熟。20世纪90年代,美国克林顿政府方案用20年时间,耗资2000亿-4000亿美元,建设美国国家信息根底结构,创造了巨大的经济和社会效益。而今天,“智慧的地球〞战略被不少美国人认为与当年的“信息高速公路〞有许多相似之处,同样被他们认为是振兴经济、确立竞争优势的关键战略。该战略能否掀起如当年互联网革命一样的科技和经济浪潮,不仅为美国关注,更为世界所关注。   既然信息化已经是第三次浪潮，已成为社会的一个潮流，而且，智慧地球和物联网的提出，更会把这个浪潮推向顶峰

6，那么它就是不以人们意志为转移的客观规律。生产工具的变革，必然影响生产关系和上层建筑的变化。我们把这个道理引入税收领域，就会得出同样的结论。当税收征管手段从过去的算盘、手工，变成计算机、网络等现代信息技术，即生产工具发生变化时，肯定会带来我们税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构等的变化。这是客观规律，谁也改变不了。有些同志提出，现在提信息管税超前了，局部税务机关的思想观念、业务流程、组织机构、制度机制等都不适应。但是新的生产工具已经产生了，其他的东西只能去适应它，不能让它适应你。肖局长在听金税三期汇报时，说了两句话：“绝不能让新的信息系统去适应传统的观念和工作方式，而要使我们的思维和工作方式适应新的信息系统〞。因此，信息管税绝不是简单的技术手段转变，它意味着税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构、资源配置都要发生重大变革。实践证明，任何一次税务系统的大的变革，都是一次利益格局的调整，肯定会涉及各方面深刻的改革，应引起我们的高度重视。   (三)适应国际税收管理的潮流。   我们提出信息管税也是和国际税收管理接轨。兴旺国家很多年以前就已经引入了税收风险管理理念，并以信息化系统为依托。美国国内收入局耗资100多亿美元对信息系统进行改造，已经搞了十年。英国税务局也投入70亿欧元，对信息系统进行升级改造。澳大利亚税务局花了7亿澳元，用5年时间建设了纳税人体验工程。这些信息系统工程都是将信息化引入税收管理的各个领域，不仅仅是一个技术手段的改革。比方美国国内收入局，随着信息系统的改变，它的管理理念和管理机构也发生相应变化，他们率先提出了效劳

7+执法=遵从的理念，管理机构也从以前按地域设大区税务局、小区税务局，改变为以纳税人类型设置管理机构，比方，大企业税收管理局，中小企业税收管理局，个人税收管理局、非税和行政事业单位税收管理局。这样的理念和机构设置，如果没有信息化做支撑，是无法实施的。   (四)适应我国税收信息化开展规律和征管改革方向。   美国信息管理专家诺兰1979年提出一个诺兰模型，把信息化开展概括为初始、传播、控制、集成、数据管理和成熟六个阶段。也有的专家概括为四个即初始、传播、集成、成熟阶段。回忆我国税务信息化开展历程，同样离不开这个规律。首先是初始阶段，实际上是模拟手工。第二阶段是传播阶段，大家都觉得计算机好使，就各自开发，系统林立，信息不共享，形成一个一个信息孤岛。第三阶段叫控制阶段，大家都认识到这么分散建设，既浪费又没有效率，要控制，要统一规划，于是搞集成、整合。第四阶段叫集成阶段。我们现在建设金税三期，实际就是把三、四阶段结合起来了，就是要对信息系统进行统一规划，把系统集成整合起来。目前总局统推的软件有40多个，本身就系统林立，金税三期要把这些系统都整合起来。到了数据管理阶段，实际上是业务和技术的高度融合，信息化越开展，业务和技术就越分不开。因为对税收数据进行存储、加工、分析、处理，业务和技术是很难区分的。所以目前这个阶段，我们提出信息管税，是符合我们国家税收管理信息化开展规律的。而且多年税务信息化开展也奠定了坚实的根底。现在所有国税局都实现了信息系统省级集中；地税系统大约有20个省实现了省级集中，有四五个省正在实现，其他四五个省没有实现。也就是目前国地税系统根本上实现了信息的省级集中。所以在这个根底上，提出信息管税，是符合现阶段我国税收信息化开展水平的，是正当其时。

8   信息管税是运用现代信息技术，引入税收风险管理理念，对涉税信息进行管理和应用，是一项系统工程,必然要涉及到税收管理的思想观念、制度机制，业务流程、组织机构等的变化。也就是说，信息管税会对下一步税收征管改革产生重要影响。   三、如何推进信息管税。    (一)树立先进理念。   总局党组落实科学开展观整改措施中有几项涉及税收征管的重要工作，一是征管法的修改，二是制定2021到2021年的征管战略规划，三是金税三期的制度创新。这几项工作都会对未来5—10年的税收征管工作产生重大影响。所以现在研究规划、修改征管法、搞制度创新，都要有一定的前瞻性，要有先进的管理理念作指导。我们在五年征管战略规划提纲里，提出了一些新的理念，包括税收风险管理的理念、征纳双方法律地位平等的理念、信息一体化建设的理念、信息与业务技术高度融合的理念等。我觉得其中税收风险管理的理念尤为重要。税收风险管理理念，最早是货币基金组织专家到我国讲课时提出的，也写入了我国2002到2006年的税收征管规划。前几年，总局领导到韩国首尔参加一次局部国家税务局长会议。在这个会议上，与会局长形成了一个共识，即各国税务机关要共同防范税收流失的风险，或者说努力缩小实际征收率与法定征收率之间的差距。但是由于种种原因，这个理念并未成为全国税务系统的共识。当前，确需把这个先进理念与我国的税收征管实际相结合，并付诸实践。   

9风险管理作为企业的一种管理活动，起源于20世纪50年代的美国。当时美国一些大公司发生了重大损失，使公司高层决策者开始认识到风险管理的重要性。其中一次是1953年8月12日通用汽车公司在密执安州的一个汽车变速箱厂因火灾损失了5000万美元，成为美国历史上损失最为严重的15起重大火灾之一。这场大火与50年代其它一些偶发事件一起，推动了美国风险管理活动的兴起。后来，随着经济、社会和技术的迅速开展，人类开始面临越来越多、越来越严重的风险。企业的一系列重大事故，大大推动了风险管理在世界范围内的开展，同时，在美国的商学院里首先出现了一门涉及如何对企业的人员、财产、责任、财务资源等进行保护的新型管理学科，这就是风险管理。目前，风险管理已经开展成企业管理中一个具有相对独立职能的管理领域。它是指各经济单位通过风险识别、风险评估、风险评价，并在此根底上优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效的控制和妥善处理风险所至的后果，期望到达以最少的本钱获得最大平安保障和组织目标。在围绕企业的经营和开展目标方面，风险管理和企业的经营管理、战略管理一样具有十分重要的意义。兴旺国家率先把企业的风险管理引入税收领域，形成了税收风险管理理念和方法。   税收风险管理是税务机关以税法遵从最大化为目标，科学实施风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低税法遵从风险、减少税收流失的过程。OECD国家实施税收风险管理，主要关注的是纳税人的遵从风险，所以也叫纳税遵从风险，当然也有翻译为税法遵从或税收遵从风险的。结合中国国情，笔者认为称为税法遵从风险比拟全面，税法遵从包括了征纳双方对税法的遵从，因为二者不遵从都会产生税收流失的风险。从我国税收征管的实践看，税收流失的风险确实来自外部和内部两个方面。外部风险指纳税人对税法不遵从的风险，有主观成心

10的，也有非主观的，如对税法不了解等等。内部风险指税务机关和人员对税法不遵从的风险，有对税法不熟悉的，也有渎职的，甚至有明知故犯、以权谋私的；这种不遵从，既会造成税收流失的风险，还会带来税务机关和人员受到政纪国法处理的执法风险。多年来，我国发生的涉税大案要案，比方深圳鼎湖案件、420案件，浙江金华税案，广东807案件，河北枣强案件等，大都是利用虚开增值税专用发票骗取出口退税，这些案件虽然主要是社会上的不法分子的犯罪活动，但都有税务人员参与，不是渎职就是和不法分子勾结。所以说，从中国国情出发，税收风险管理一定要强调内外两个方面。   关于防范来自纳税人的税法遵从风险，OECD国家认为核心是两点：一点是要针对不同的纳税人制定不同风险管理的战略和对策；第二点是要把有限的征管资源用于风险大的纳税人和领域；并据此建立了一套依托信息化支撑的应对措施，包括风险评估、风险识别、风险排序、风险处置、风险绩效评价等。如风险识别，就是通过风险预测、预警、分析，判断风险来自哪里；风险排序，就是通过对风险严重程度的分析，将风险从低到高排序，如一级、二级、三级、四级、五级等；风险处置，就是根据风险排序相应采取五种对策：宣传教育、纳税辅导、税务审计〔纳税评估〕、税务稽查、改变税法。为什么应对最高等级风险的对策是改变税法？OECD国家认为，如果大多数纳税人都不遵从税法，就不是征管出了问题，而是税法本身出了问题，让人难以遵从，所以要改变税法。美国国内收入局曾经制定了一个税收战略规划，提出：效劳

11+执法=遵从，并有具体的实施措施。澳大利亚税务局实施税收风险管理的主要步骤是：信息采集、信息分析、风险评估、风险审计和处置等。这次在全国征管科技会上，江苏国税介绍了经验。江苏国税从风险的预警、识别、排序到处置、考核，都有信息系统作支撑，并已付诸实施，创作了成功经验。金税三期的管理决策系统也准备按照税收风险管理理念来做。   关于防范来自内部的执法风险管理，国外这方面的介绍较少。但我国已有成功经验，就是总局推广的税收执法管理信息系统，国税是依托CTAIS作的，地税各省也基于核心征管系统开发、运行。其根本思路是预先设置一些执法风险点，从核心征管系统抽出相关数据进行比对，对执法行为进行监控。当然，这个系统还有待完善。但是，这些初步的实践说明，税收风险管理并不是国外的专利，我们现在所做的许多工作都与风险管理有联系，只不过有的还没有自觉认识。   (二)创新征管制度。   目前，有些征管制度陆续在修改，如征管法、发票管理方法、税收管理员制度、纳税评估方法、税务登记制度等等。核心是征管法的修改。征管法是税收征管工作的根本大法，其他是法规和制度，是与之配套的。征管法的修改，先后征求了专家学者、税收业务骨干以及全国征管科技会代表的意见，大家关注修改的重点有以下几个方面：   1、完善纳税人的权利体系。在国外，纳税人权利有的在征管法里有专门章节，有的有专门的法律。比方说英国就有纳税人宪章，专门对纳税人权利进行规定。我国现行征管法对纳税人的权利也有规定，但不成体系。这次修改拟增加纳税人的依法纳税权、老实纳税推定权、参与税收法律法规的制定修改权、正当程序享有权、税收保密权、拒绝重复提供资料权等等。

12   2、扩大纳税人的主体范围。现行征管法只是原那么规定了纳税人、扣缴义务人是纳税主体，对其他人可能承当的纳税义务没有明确。这次修改拟引入连带纳税人、第二次纳税人的概念以及公司法人人格否认制度和向股东追缴欠税制度等。    3、修正申报。   修正申报也是维护纳税人权益的一个条款，过去纳税人申报完就不能修正了。这次修改拟引入纳税人申报修正制度，即纳税人发现申报有误的，可以进行更正或者补充申报。   4、减轻滞纳金负担。   现行征管法关于滞纳金的规定，存在滞纳金不封顶，欠税不缴就不断累积，纳税人负担过重等问题。这次修改拟增加滞纳金加收不超过所欠税税款数额的规定，以及针对非因纳税人原因造成的超期解缴税款的情况，增加了滞纳金中止计算制度。比方，税务机关对纳税人实施税务检查所查补的税款，从检查通知书送达之日起到处理通知书送达之日止，滞纳金中止计算。   5、电子申报资料的法律效力。   现行征管法没有明确电子申报资料的法律效力，导致纳税人电子申报后，还要报送纸制申报资料，税务机关也要投入大量资源存放这些资料，使征纳双方既降低了效率，也增加了本钱。这次修改拟规定，根据征纳双方都认可的平安方式，使用电子签名报送的各类电子申报资料都与纸质资料具有同等的法律效力。   6、第三方信息的提供。

13    这和我们的信息管税有密切联系。大家都在说，征纳双方信息不对称，税务机关只有纳税人的申报信息、财务报表信息，或者税务局掌握的其他涉税信息。如果纳税人的申报资料不准确，财务报表有假，又没有第三方信息去比对，去印证，这个税就很难足额征收。所以第三方信息的提供成为我们解决征纳税双方信息不对称的关键。这个问题在兴旺国家已经得到了很好解决，有的国家法律明确规定有关部门、有关个人必须向税务机关提供相关涉税资料。修订征管法一定要把这个问题在法律层面解决，特别是金融部门向税务机关提供信息。   7、纳税评估。   纳税评估在现行征管法中没有明确提及，实际工作中与日常检查及稽查的边界划分，也不大清晰。修订征管法中应明确纳税评估的法律地位。与日常检查、税务稽查的关系以及程序可以在细那么或纳税评估方法中明确。   8、降低处分标准和界定逃税、漏税。   现行征管法对税收违法行为的处分标准定得较高，多数涉及罚款的条款都规定的是处以“百分之五十以上五倍以下〞的罚款，但在实际征管实践中，五倍以上的罚款那么形同虚设；只规定了“偷税〞的概念，没有“漏税〞，使大量非主观成心造成的少缴未缴税款的情形被列入“偷税〞，受到过分处分。同时，?刑法修正案七?对刑法第二百零一条作了修改，规定：“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处分金；数额巨大并且占应纳税额百分之三十以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处分

14金。扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，数额较大的，依照前款的规定处分。对屡次实施前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处分的，不予追究刑事责任；但是，五年内因逃避缴纳税款受过刑事处分或者被税务机关给予二次以上行政处分的除外。〞我理解，这个修正案的规定，主要改了三方面内容，一是把偷税罪改为逃避缴纳税款罪；二是把到达犯罪的标准提高了，过去是一万元、10%以上，就可以移送公安；现在叫数额较大、10%以上，数额巨大、30%以上；三是首次逃税，只做行政处分，不追究刑事责任。我觉得这种修改，是对纳税人的一种人性化管理。按此立法精神，我们在修订征管法中，拟降低处分标准，从现行的“百分之五十以上五倍以下〞，改为百分之二十以上二倍以下〞；将“偷税〞改为“逃避缴纳税款〞；新增规定“漏税〞，就是指非因成心造成的少缴未缴税款，其处分程度也不同。   9、个人所得税征管。   现行征管法中的纳税人是包括个人所得税纳税人和扣缴义务人的，但在有些条款中，如纳税担保、强制执行，只是对从事生产、经营的纳税人做了规定；同时，如果一旦对个人所得税实行综合和分类相结合的税制，税务机关就需要大量掌握个人所得税纳税人的各方面信息，但现行征管法对此也未作明确规定。因此，为了与个人所得税法的修改相衔接，我们在修订征管法时，就要把有关条款补全。        〔三〕健全工作机制   健全信息管税的工作机制，重点是建立立体化、专业化、信息化的税源管理体系、完善四位一体联动机制以及做好征管状况监控分析工作。   1、关于建立立体化、专业化、信息化的税源管理体系。

15   信息管税的目的是管好管住税源，因此，立体化、专业化、信息化税源管理体系的建立是信息管税的落脚点。我们2005年恢复税收管理员制度时，其中一个重要目的是通过税收管理员管户来加强税源管理。但是由于纳税人数量、经营方式等都发生很多变化，用税收管理员管户的单一方式是难以管好税源的，就需要立体化。就有纵向、横向。其中纵向是指：从总局、省局、市局、县局、分局〔所〕到税收管理员六级，各级都有相应的税源管理得职责，形成一个纵向税源管理格局。比方，市以上税务机关主要负责税源管理、纳税评估的组织协调、征管状况分析、纳税评估模型的建立以及对一些重点税源的直接评估等；县以下税务机关和税收管理员主要负责上级部署的评估任务的落实以及对管辖内中小纳税户的直接评估等。横向是指四位一体联动机制，就是税务机关内部的各有关部门在税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查工作中，既各司其职，又密切协作。有的同志说，四位一体不全面，还应由前面的数据采集，后面的法律救济以及考核评价等。我认为在文字上说几位一体并不重要，重要的是强调各部门围绕税源管理工作的横向联动，因为，我们可以把有关内容放到部门的职责中去，文字提法以后可以修改完善。以上纵向、横向是指的内部，还有外部，比方，地方党政领导、有关部门的综合治税，社会各界的协税护税，以及中介部门的代理办税等。其次是专业化。肖局长提出，要实行专业化管理。我认为，专业化管理，最重要的是税源管理的专业化。首先，对纳税人要分类管理。可以在属地管理的根底上按规模、行业为主，兼顾风险、存续期等对企业进行分类。我们现在税收管理员管户，主要是按地域划分的，也有按行业、规模分类的。税务机关内部的工作事项也可以进行专业化分工。比方

16，有些税收管理员专门搞纳税评估，有些专门搞日常户籍管理等等。这种专业化分工是税源管理的方向。说到专业化，我想给大家介绍一下广东地税的经验。广东地税局在珠海市香洲区局进行了税收管理员的改革试点。该局把原来的按片管理税源改为按规模和行业管理，分别设立了两个重点税源管理局和一个一般税源管理局。两个重点税源局管理4千多户重点税源和重点行业，集中了主要征管力量；一般税源局管理近2万户中小税源。重点税源局主要设2个岗，日常管理岗和纳税评估岗，评估专门有一个团队去做，而户籍管理岗的人均管户也从400多户降到了30多户。一般税源局分了3-4个岗，包括户籍管理、纳税评估、催报催缴、个体户管理等。比方，催报催缴岗，专门有一组人在做。我问过税收管理员，他说原来管400户的时候，催报催缴没认真去做，打个就不错了，因为管不过来。那么现在专业化怎么管呢，第一步，先群发短信。第二部，打，有一套标准的程序和用语；第三步，原来是派两个人去送达提醒文书；现在通过邮局送达告知书，以邮戳和纳税人签字为送达依据。第四步，下户实地调查。第五步，公告送达。所以把催报催缴专业化了，这就比原来一个人管400户做得标准

17、专业。纳税评估也有专业评估队伍去搞。广东地税的改革是否成功，还有待实践检验，但我认为，这个改革的大方向是正确的，这就是必须走专业化之路。专业化还有一层意思，就是要建立一支专业化的人才队伍，从总局到基层都要有专业人才。因为，我们已经预见到目前税收管理员单一管户的模式是不会长久的，主要是两个关键问题没解决，一个是疏于管理、淡化责任问题；另一个是一人进厂，各税统管，权力过于集中，容易产生腐败的问题依然存在。这两个弊端解决不了的话，税收管理员单一管户的模式就不能再延续了，一定要走改革创新之路。实践还证明，每一次税收征管改革都意味着利益的调整。税收管理员有属地单一管户改为专业化管理，就意味着要割断税管员与纳税人之间一对一的联系；但凡有自由裁量权的执法行为，要采取交叉执法的形式，这样就会打破原有的利益格局，就会引起一些思想反响。但是，我想这个专业化方向，是一定要坚持的。当然，完善税收管理员制度不会搞一刀切，一定要考虑东、中、西，国、地税，城市和农村等区别，一定要给基层留有作调整的余地。信息化，就是税源管理的立体化、专业化，必须有现代信息技术的支撑，必须有一套税收管理信息系统。   2、征管状况监控分析领导小组和工作机制。最近，总局以2021年国税函发440号文件，下发了总局成立征管状况监控分析领导小组和工作机制的通知。我认为这个领导小组和工作机制的建立是非常重要的。它意味着总局领导在关注税收征管信息，在使用信息，会起到重要的示范效应；对推进信息管税，对立体化、专业化、信息化税源管理体系的完善，对两个减负的落实都具有非常重大的意义。为什么这么说？第一，它预示着全国征管状况监控指标体系的建立和完善，它也金税三期风险管理指标体系的雏形。第二，必须建立一套风险管理的运行机制作保障。这个指标体系提出以后要定期抽取征管数据进行分析，提出风险点向总局领导汇报，并归口下发到全国税务系统；各地针对风险点采取相应的征管措施，并向上反响

18；总局再进行督导和实地检查；这就可以把纵向的税源管理机制建立起来。同时也可以促进两个减负。目前，总局各司根据不同税种的业务需求，要求基层报送不同的报表、资料，提出不同税种的纳税评估任务，容易造成基层的重复报送、重复评估。如果总局有了这个领导小组，就可以统一、归口下发报表、下达综合各税种要求的纳税评估任务，就会减少基层和纳税人的负担。这个机制还有一个更长远的作用，这是我参观了两个地方，由感而发的。一个是看了公安部的应急指挥中心，它有一个大屏幕，可以同时显示全国31个省区市的主要交通路口，可以反映公安管理的各种信息，对领导决策非常有帮助。第二个是看了广东佛山地税局的税收监控中心，它有一个小屏幕，可以显示全市各个办税效劳厅的现场信息，同时，还可以显示征管、收入、纳税效劳、稽查以及人员、机构、本钱等信息，所有的信息一目了然，极大地方便领导决策和基层管理。我认为，金税三期工程也要为总局领导指挥、监控全国税收征管提供一个监控中心，也要有一个大屏幕，这个中心不光要有征管数据，还要有税收收入、纳税效劳、税务稽查以及组织机构、人员等信息，使之成为全国税务系统的税收指挥中心。   〔四〕提升技术手段。   要为信息管税提供先进的信息技术手段，最重要的是搞好金税三期工程建设。2021年9月24日，发改委批复了金税三期工程第一阶段的初步设计和中央投资概算，意味着金税三期工程正式启动。金税三期工程方案四年时间、分三个阶段。第一个阶段两年时间，主要是系统开发和试点，广东、河南、山西、内蒙、重庆、山东为试点单位。第二阶段一年时间，主要是在全国其他省推广。第三个阶段半年时间，主要是验收。总局党组对金税三期工程高度重视，在初步设计的根底上，进一步明确了它的目标、任务。肖捷局长提出金税三期工程既要具有国际先进水平，又要具有中国特色；要实现“四个统一〞：一是实现国地税应用系统的统一，标准

19全国税收执法；二是实现全国征管数据大集中，统一对全国征管数据进行实时监控；三是建立全国统一的纳税效劳平台，优化为纳税人效劳；四是为各级税务机关管理决策提供统一的数据支持。我们遵照上述目标，将金税三期工程建设任务细化为“三、四、七〞。所谓“三〞，是要建设三个网络，一个是将现有的金税运行网改造为保密网，总局对省局可以传输秘密级文件；新建一个金税工程骨干网，在逻辑上可分为征管网和办公网。所谓“四〞，是要建设四个平台，初步设计叫四个系统：征管、行管、外部交换和决策支持系统；现在叫四个平台：一是全国统一的纳税效劳平台，包括税务网站、12366、短信和办税效劳厅，同时要兼有外部信息交换的功能。二是征管操作平台，就是核心征管系统。三是行管操作平台。四是管理决策平台。所谓“七〞，是指七个数据库，包括：全国统一的法人库、自然人库、发票库、第三方库、风险特征库、税务组织机构和人员库和法规库。将来随着税收管理的需要，主题数据库还会增加；但根底数据库或称为生产数据库只有一个，这是最根底的原始数据库。目前，金税三期工程正在实施两个工程，一个是总体设计和工程管理工程，一个是业务需求整理和分析工程。这两个工程就好似在设计一个具体的施工图，施工图出来后，金税三期工程会有一个更具体、更细致的描述。还有一点要说明的是，总局领导指出，金税三期不是CTAIS2.5或3.0，不是对现有系统的简单整合，一定是在对现有业务、制度创新的根底上重新建设。根据总局领导的指示，我们提出了三个局部八方面的制度创新。第一局部，是进一步确立纳税人自主申报的主体地位，优化纳税效劳。包括三个方面：简并纳税人涉税事项、程序、表单；简并基层税务机关处理业务的流程和表单；统一标准纳税效劳。第二局部

20，是加强税收风险管理，提高征管效率。包括三个方面：推进税收会计核算的改革，提高申报征收效率；创新网络发票的标准和标准；建立税收风险管理体系。第三局部，是创新税收根底工作，为税制改革提供保障。包括两个方面：标准税收信息管理；建立自然人数据库，为个人所得税制改革创造条件。综上所述，可以大体概括出金税三期的几个亮点：一是统一全国国地税的征管应用系统；二是统一全国征管数据标准；三是实现全国征管数据的大集中；四是统一全国的纳税效劳平台；五是以风险管理、流程引擎、soa等理念和技术改造应用系统；六是建立网络发票平台等。   (五)强化信息采集、应用。   这是信息管税的主线。关于信息的采集，将根据基层的实践，逐步将其标准和标准化。关于信息的应用，重点分析三个内容：一是税务登记。就是要用信息化手段来解决纳税户的户籍管理问题。要充分应用工商、质检、经济普查以及国地税的户籍信息，通过相互比对，及时发现漏征漏管户，加强纳税户的管理；同时，对现行税务登记制度也要作修改，要着重解决非常正户的注销和异地管辖问题以及临时经营户的登记和发票管理等问题。二是纳税评估。除了要在新修订的征管法中明确其法律地位，还要充分运用信息化手段提高其效率和质量。重点是在基层实践的根底上逐步建立分行业的纳税评估模型。最近，总局在全国税务系统报送473个评估模型的根底上，评选出100多个最正确模型予以表彰，同时，正组织力量归纳整理出模型汇编，提供应基层作参考。三是网络发票和税控收款机。这两个管理发票的措施，都是为了掌握发票的信息。税控收款机是2004年五部委发文要求推广的，各地正在陆续推广。税控收款机和网络发票有互补关系。税控收款机比拟适合于一些小企业，开票量比拟大、开票金额比拟小，比方餐饮效劳

21业、小型商业零售企业等。税控收款机下一步的开展方向应该是机卡别离，并逐步过渡到通过网上传输开票信息。网络发票比拟适合一些大企业，开票量金额比拟大、开票频度不高，比方房地产企业。从长远看，网络发票可能会走向无纸化。但是，在可见的三、五年内纸制发票还不能取消，所以修改发票管理方法时，也要把网络发票的内容加上。为了有利于推广网络发票，我们正在进行简并票种和统一票样的工作，准备明年开始把纸制手工发票压缩到千元版以下。   〔六〕优化资源配置。   我们要进行信息管税，必须有资源配置作保证。税源监控最主要的是监控企业的物流、资金流，这些在现代企业管理中归结起来表达为信息流。因此，信息管税，实际是对企业信息流的采集、加工、处理和风险管理；相应的征管资源也要以此为出发点、落脚点，进行重新配置。按照信息管税的规律，资源配置更要强调人员专业化和机构扁平化；有些环节的工作要大大简化，比方，纳税人在办税厅前台办理涉税事项就要简化，要求方便办税，降低本钱；有些环节的工作要加强，比方，数据分析和纳税评估要加强，要充实人员，加强培训，提高素质，逐步实现专业化。据反映，现在，一些基层的同志不愿意学业务，认为搞业务工作没有出路。而信息管税对人员素质要求非常高。这就要求我们建立一种学习、钻研业务的导向和机制。比方，可以考虑在税收管理员队伍中建立评估员制度，专业化的综合评估由评估员实施，而且可以评定等级；评估员必须经过必要的考试，设置一定的门槛，引导大家去钻研业务。