压力型体制与基层信访的困境思考与对策建议

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1、压力型体制与基层信访的困境摘要：文章认为，压力型体制构成了基层信访的体制生态。基层信访身处上层压力与基层过高期望的夹缝之中，却因其功能有限性而无法承受其重。信访制度本身以及运行过程中的部分创新，顺应了压力型体制的运作逻辑，加剧了信访困境。在考究国家政权建设异化的原因后，文章指出，如果基层信访要走出困境，就应着力找寻自下而上的权威资源，建设“回应型”政权。关键词：信访;基层政权;国家政权建设;压力型体制;冋应型政权一、问题的引岀信访牵涉着国家与公民、中央与地方、经济社会与政治等多重关系，作为观察社会转型背景下

2、中国政治运作的一个视角，具有重大意义。当下的信访研究普遍着眼于信访困境的治理。而制度作为主要应对手段，则是现代国家的不二选择C然而，现行信访制度并不能担此重任。对此，学界主要是从两个维度展开分析：一是正当性，即人治色彩浓厚的信访与国家法治建设目标相悖；二是实效性，即信访制度无法有效化解信访困境，定位模糊、体制不顺、功能异化、机构凌乱、程序失范是其主要弊病。而当其实效性“一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法性系统的稳定性。”（李普赛特，1997：58）就此而言，实效性问题构成了信访制度的最强力叩问。信访制度

3、困境表明国家以制度应对信访大潮的努力受阻。究其原因，是因为没有认识到信访制度困境是系统内具体问题缠绕、系统外诸种因素纠结的体制困境。譬如，集体访、越级访、极端访等本是信访制度明文禁止的上访方式，但如今却成为信访常态，且信访制度无力应对，这一情形值得深思。应该承认，访民并不是天生就会运用这些方式，这些方式的背后，固然有某种行动逻辑的支撐，且这一逻辑暗合了现行体制的运作实际。以向上负责、下管一级的政府体制作为观察信访困境的一个视角，赵晓力认为，越级访、集体访等方式正是契合了屮央对地方进行控制的制度逻辑（赵晓力，

4、2005）0于建蝶提出“信访悖论”概念，用以概括信访过程中中央与地方的控制与反控制，以及访民如何利用这种较量获益的恶性循环，并将其称为信访困境的制度性根源（于建蝶，2010：229—231）。这些观点将信访困境上升至体制的高度，具有重大的理论和实践意义。然而，上述观点没有回答一个问题。近代以来开始推行及至建国后大范围铺开的国家政权建设的路径在于建构中央权威指引下中央与地方的一致性。既然如此，那么现实中不同层级政权在处理信访时为何有如此大的差异，并会相互I専弈，进而影响到民众的行为逻辑？科学的态度要求在理论上

5、阐释国家政权建设理想与现实的反差，并从体制根源上予以揭示。具言之，“信访悖论”是信访困境的制度根源，那什么又是“信访悖论”的制度根源？本文试图证明，基层信访的困境根源在于基层政权建设价值与实践的背离，且这一背离又因部分制度设计而被逐步拉大，并在当前社会转型利益关系复杂化的背景下凸显出來。与此相关的问题是，信访民众的行为逻辑对政权建设施加了何种影响？制度对于信访民众行动逻辑的回应会不会进一步拉大上述背离趋势？值得强调的是，信访困境主要源于信访在各级政权间的“上下腾挪”所带来的问题“迷局”和权威消损。在现行信访

6、制度下，基层政权是信访的主要承受者，而且这一立场也不断被高层所强调，因此，基层信访无疑是观察当前屮国信访困境的最佳切入点。而基层信访困境又以农村为甚。城乡二元结构是一种农村哺育城市的“汲取型”体制，长期以来所造就的农村与城市所处的非均衡状态，以及城市化进程中由于利益分配不均等因素的掺入，培育了各种矛盾的土壤。加之乡土社会中以“认理不认法”为典型的各种特质所导致的国家纠纷解决模式的水土不服，导致矛盾逐步积聚，而先天不足的信访制度的低效运行，则进一步凸显了基层信访困境。建国后国家通过“政权下乡”、“政党下乡”、

7、“行政下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”等方式虽成功地将农村整合进入国家体制（徐勇，2009：203—258）,这对于农村社会发展的影响无疑是深远的，它进一步改变了“农村社会中自我运作的政治、文化和社会联系机制”（杜赞奇，1995：1）,却更深入地将农村推入了传统与现代之间的断裂期。农村基层政权建设持续性地延续这一断裂状态，希望“毕其功于一役”地完成农村的现代化转型。就此而言，相较于城市而言，农村基层政权建设Z于农村信访困境，更具有内发性和体制效应。本文将重点对此进行分析。二、压力型体制的生长与基层信访的体

8、制生态现代化进程主要由国家政权建设推动，其目的在于建构一个成熟的现代国家。无论是韦伯、吉登斯，还是蒂利，无一不强调行政组织对于社会的渗透以及普遍的规则适用，进而促成民族国家统治的合法性状态。中国亦是如此，但由于其浸染于千年的政治传统与近代以来特定的历史情境中，而呈现出独特的演进轨迹。建国后，为赶超发达国家，计划经济体制施行，这是国家政权建设的极端演绎，高度集权的屮央获得了分配资源的绝对权威。这一体制在短时间内积聚