法院体制改革论纲[余文唐]

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1、法院体制改革论纲——法院组织法修改的宏观建议余文唐随着司法改革的不断深入，我国现行的法院组织法所存在的弊端也逐渐地显露出来。这些弊端突出地体现在司法地方化、行政化以及官僚化等方面，并且已经严重地妨碍了司法统一、独立、公正、效率价值的实现。因此，法院组织法应该尽早地予以修改甚至可以说这是刻不容缓的事。而修改的宏观要领，我们认为应当是通过理顺法院的对外关系、上下关系与内部关系，革除司法权力地方化、审判监督行政化和法官级别官僚化等流弊，从而建构司法统一、审判独立而又符合我国国情、具有自己特色而且能够确保公正与效率工作主题顺利实现的现代

2、化法院体制。一、理顺对外关系作为统一行使国家审判权的法院，应当是自成系统而且体现司法权的国家性质。因此，必须理顺其与系统之外相关部门或权力的关系，着力解决司法权力地方化的问题，以使法院能够自主、司法能够统一。基此理念，那种主张法院只管审判，其他的事务重归各级司法行政管理机关辖管的看法显然是不可取的。值得探讨的主要是这样三类改革方案：即“两套法院”方案，“司法区域”方案，“人事财政”方案。这些方案各有可取之处，且各方案中仍存在不同的设计。从总的方面来说，笔者认为方案的最终选择应当是在保证司法能够自主统一的同时考虑我国的政体、国家结

3、构形式以及改革的物质成本与观念上的可接受度。(一)“两套法院”方案。该方案的要旨是在我国设置各分三级的中央法院和地方法院，两者互不隶属，但当事人对地方法院的初审判决可以选择向中央上诉法院提出上诉。该方案的优点在于既能在一定程度上抑制地方保护主义对司法的干扰、保障司法的相对统一性，又能发挥中央与地方两方面的积极性、解决司法财政的央地分担问题。然而不可忽视的是，我国的国家结构形式为“单一制”而非如美国那样的“联邦制”，而“单一制”国家的司法权是应当归国家统一拥有的。设置央地两套法院虽有美国等联邦制国家的经验可供借鉴，但似与我国的国家

4、结构形式不相吻合。而且地方法院仍要受地方政权的直接控制，只要存在地方利益，它们受到地方势力的干扰也就在所难免，因而也就不能确保地方法院独立公正地行使司法审判权。(-)“司法区域”方案。这一方案主张打破现行地方法院设置与行政区域相统一的格局，重新划定跨地区的独立司法区域，以此来纠正司法的地方化、排除严重的地方保护对司法的干扰。这种改革对于克服地方化司法而言应该说是彻底性的，但是其改革的物质成本和观念冲击却是巨大的，恐已超出目前我国政权与公众对改革在物质及观念等方面的承受力。而且这种完全与地方政权隔绝的自闭式司法机构设置，在给司法带

5、来独立的同时也势必使其陷于孤立。在没有地方牵制而上级法院管理又鞭长不及的情况下，甚至可能出现监督的真空化而使下层法院成为“独立王国”，进而导致司法腐败的加剧。（三）“人事财政”方案。本方案试图通过法院的人事、经费中央化与法院化来克服司法地方化的难题。目前该方案内存在“中央统辖”与“上提一级”等多种设计。笔者主张按照法院事务类别及其重要程度，在人事财政方面采用“中央统辖”与“垂直领导”区别制。具体地说，就是法官职务的任免权与法院经费的预算权由中央统辖；法院其他人员包括法官助理的任免、人事的行政管理、经费的具体开支以及案件执行等其他

6、行政性事务实行法院系统垂直领导；地方党委和人大有权监督法院工作，但这种监督不同于现行的监督，它应当只具有间接效力即通过把监督情况上报和向法院通报而起作用。这种改革的成本比较低廉、政权和公众的接受度也可能较高，同时既能防止司法地方化又不导致司法自闭化，应该说是一种较为可取方案。需要指出的是，这里的“中央统辖J不仅仅是指最高法院统辖，还旬含法官任免、财政预算法定程序所涉的中央党、政和全国人大及其常委会对法院的权力；且系统垂直领导中的法院党组织同样也体现党的领导。因而这种“人事财政”方案并不违反党管干部和人大任免法官的原则。当然，由于

7、我国幅员辽阔，基层法院众多，且其对诉讼案件没有终审权，可以考虑对基层法院的人事财政采取“上提一级”方案或由省级辖管，以减轻中央的负担。（四）“人事财政”方案还需解决的问题是：实行该方案对法院的院、庭长怎么任免以及最高法院之下的法院应当向谁作工作报告？严格地说，法院的院、庭长职务应该属于行政职务，应当按行政职务的任免程序进行任免。除最高法院外，其下级的法院院、庭长应当在法院行政人员垂直领导的体制下进行而由上一级法院任免。但由于此种行政职务含有对审判工作的管理权力，因而必须兼具法官资格与职务，而法官资格与职务则应以中央统辖（基层法院

8、的依相应的辖管制度进行，下同）的程序先予解决。致于工作报告方面，则可以是下级法院逐级向上级法院报告，最后由最高法院统一向全国人大及其常委会报告。当然，为便于地方人大对法院行使监督权（间接），下级法院院长也应向同级人大通报工作情况，接受人大的质询、评议。二、理顺上