海关治理体系的构建与优化

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1、海关管理海关治理体系的构建与优化:国际海关最佳实践及对中国的启示*王菲易摘要:完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党十八届三中全会决定确定的全面深化改革的总目标。加快海关治理体系建设是贯彻十八届三中全会精神的必然要求，是落实海关现代化改革的现实需要，中国海关应着眼把握和适应全球经济模式转变、国际贸易迅猛发展以及我国深化改革、经济转型的大背景，从国家利益的高度以及国家对海关在安全和经济发展方面的深层次需要出发，积极探索海关治理体系构建与优化的实现路径。关键词:治理体系;治理能力;海关改革;海关治理海关治理体系的构建与优化是贯彻落实党的十八届

2、三中全会提出的“转变政府职能”、“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”以及“加快完善开放型经济体系”、“加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”等一系列重大决策部署的实现路径。治理在本质上是一个意图解构和软化政府的概念，承载了改革的内涵，即针对僵硬的国家*基金项目:2014年度国家社科基金青年项目“海关监管视角下的我国自由贸易区的政府管理体制研究”(编号:14CZZ026);中国博士后科学基金第55批面上项目“自由贸易区政府监管的国际比较研究”(编号:KLH3056048)。*作者简介:王菲易，上海海关学院海关管理系副教授、复旦大学公共管理博士后流

3、动站博士后。19机器和官僚组织进行制度设计的改造。①海关治理是国家治理体系不可或缺的重要组成部分，海关职能的有效履行有利于国家治理体系的完善。一、推进海关治理体系构建与优化的目标现代社会是一个多元社会，多元复杂社会的治理需要积极动员各种治理资源和主体力量，需要在政府体系内部形成一个上下级政府之间、同级政府的不同部门之间、不同政策领域之间的跨界合作网络，完善部门间的协调配合机制。海关治理是海关按照某种既定的秩序和目标，对海关的运行与发展进行有计划的控制、协调与引导的活动。根据治理理论的主要观点，海关治理体系构建与优化的主要目标包括(参见表1):首先，在价值理念层面，实现海关治理理

4、念的现代化和海关治理角色的重构。治理“不再是监督，而是合同包工;不再是中央集权，而是权力分散;不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理;不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。”②现代国家治理体系的重要特征是政府、市场、社会职能边界清晰，海关应摒弃对微观经济事务的干预，通过提供优质服务和营造良好环境发挥市场的决定性作用，引导促进本领域资源合理配置。表1海关治理体系构建与优化的目标与主要内容目标目标主要内容治理的维度治理理念的现代化以新公共管理理论为指导，以企业精神改造价值理念层面公共部门治理角色的重构制度安排层面海关治理结构的

5、建构治理主体的协作治理过程的科学化手段技术层面将治理工具运用于海关治理过程治理绩效的优化其次，在制度安排层面，建构海关治理结构体系，即参与治理过程的各个主体(包括海关、社会、企业乃至个人)之间的权责配置及相互关系。海关治理是由多领域、多层次、多主体共同作用而形成的一项复杂的系统工程，即海关不同治理领域的系统化和同一治理领域的系统化;前者要求海关对管理事务进行宏观划分，分领域进行治理，后者要求海关对某一相对独①卓凯、殷存毅:《区域合作的制度基础:跨界治理理论与欧盟经验》，《财经研究》2007年第1期。②［瑞士］弗朗索瓦－格扎维尔·梅理安:《治理问题与现代福利国家》，《国际社会科学

6、杂志》(中文版)1999年第2期。20海关治理体系的构建与优化:国际海关最佳实践及对中国的启示立的领域进行系统治理。海关应通过引导企业、行业协会和学界参与治理，优化国际贸易决策协调机制，提高应对国际经济形势变化、参与国际经济治理的能力。最后，在手段技术层面，运用“治理工具”，建构海关治理结构，即参与治理的各主体尤其是海关为实现治理目标而采取的行动策略。治理结构为海关治理提供了基本的激励结构和策略空间，要使治理结构能够发挥预期的激励作用，就必须研究治理行为本身，研究治理主体如何选择实现治理目标的合适方式和手段。③这就需要运用治理工具来实现。二、推进海关治理体系构建与优化的途径:海

7、关治理能力建设无疑，海关治理体系的构建非常重要，但无论多么完善的治理体系，最终都要落实在具体的治理能力上。也就是说，如果海关治理体系的构建是基础，那么海关拥有的治理能力则是实现海关治理绩效的关键。海关治理体系的构建与优化需要加强以下五种能力建设:决策能力、执行能力、协商能力、应急管理能力和发展能力。其中，发展能力是前提，决策能力是基础，执行能力是关键，协商能力、应急管理能力是保障。(一)决策能力建设海关决策能力是海关根据不断变化的外部社会经济环境，通过内部治理结构的变革，尤其是制度安排和公共