应急预案编制_问题与优化

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1、万方数据2012年2月第1期(总第116期)山东行政学院学报JOURNALOFSHANDONGACADEMYOFGOVERN6t'qCEFeb．2012N0．1Ser．No．116应急预案编制：问题与优化崔维(山东行政学院科研处，济南250014)摘要：当前我国应急预案体系已经基本形成。但是，我国预案编制还存在以下问题：目标定位发生偏差；体系尚不完整，协调性差；编制程序有所欠缺；编制内容缺乏科学性和针对性，可操作性不强等。针对以上问题，提出进一步优化预案，实现预案的从有到优。关键词：应急预案；编制程序；编制内容中图分类号：I)630

2、．8文献标识码：A文章编号：1008—3154(2012)01—0027一04DOI：10．3969／J．ISSN．1008—3154．2012．Ol，006中国是一个灾害频发的国家，与其他世界各国相比，中国灾害种类多、频度大、分布广。尤其近年来，随着全球气候变暖，中国面临的形势更加严峻，从2008年的汶川地震到2011年的南方先大旱后大涝，这些都成为经济发展的重大阻力。另外，我国经济已经进入一个转型期，社会矛盾突出，贫富差异较大，城乡发展很不均衡，存在诸多产生突发公共事件的社会因素。一旦这些因素得到累积并扩散开来，将对我国各中心城

3、市甚至更大的地域范围的经济和社会发展造成影响。要有效应对各类突发事件，制定完备、针对性强、行之有效的应急预案就成为当务之急。一、我国应急预案编制与管理的现状全国应急预案体系已经基本形成。针对四大类突发事件，全国共制定应急预案130多万件；省级政府、市级政府和县级政府，都已编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门收稿日期：2011一11—03预案；社区、乡村和各类企事业单位的预案编制工作也深入推进，其中中央企业尤其是高危行业(如采矿企业)完成了预案编制任务。这些预案大体覆盖了我国经常发生的突发事件的主要方面，已经形成了

4、“横向到边、纵向到底”的突发事件应急预案体系。但是，我国的预案体系虽然已经建立起来，这个应急预案框架体系离一个能正常运转的体系还有很大的差距。可以说，目前已经形成的预案体系使我们对应急管理有了“精神准备”，但要把它变为“资源准备”、“程序准备”，还需要一系列系统化的措施。二、我国应急预案存在的问题分析结合对国外应急预案制度的相关借鉴，在对我国预案的体系、编制内容、编制程序等方面分析比较后发现，我国应急预案存在以下问题。(一)预案编制目标定位发生偏差预案编制的真正目标应定位于解决实际问题。一27一XUEBAO万方数据2012年2月第1

5、期(总第116期)山东行政学院学报JOURNALOFSHANDONGACADEMYOFGOVERNANCEFeb．2012N0．1Ser．No．116应急预案是应急管理工作的主线，管用不管用是预案的生命线。然而调研得出的结论显示，目前的预案编制目的往往是为了应对检查。2002年以来我国发生了一系列的突发事件，从SARS到汶川地震，从雪灾到旱灾，如此等等，都在强烈昭示了应急管理的重要性，因此中央强制要求各级政府制定预案，使得预案和政府绩效挂钩。而政府尤其是基层政府“上面千条线，下面一根针”，每天应对的工作非常多，对于这种也许再认真做也

6、可能不会发生的事情，更多的成分是为了应付检查。(二)应急预案体系协调性差在预案体系中，各级别、各类别预案的协调性差，各预案缺乏协调联动，导致各级政府、部门难以协调共同应对危机。这里有两个重要问题需要考虑：一是编制的预案在整个预案体系中的定位，有没有和其上级预案、其他类别预案相协调?这个预案能做什么?二是预案编制中的政府部门主体在整个政府体制中的位置，你有什么权力去调配、协调那些部门?通过哪些程序调配和协调?这些问题突出表现在部门预案与专项预案之间不协调。目前我国大多数应急预案都是以行业、部门为单位编制和管理的，各级各类别预案之间接融

7、性不够，缺乏与其他部门的协调，这很难应对各种综合性的复合型突发事件。实际上，应对突发事件的预案应是一个开放性的系统，需要多个部门的协调和配合。然而目前很多预案，想当然地认为自己出了事情，别的部门、政府一定会配合，与其他部门缺乏事前的沟通和协调。(三)应急预案的编制程序有所欠缺应急预案是非常重要的行动方案，具有非常强的科学性，应按照严格程序进行编制。目前，我国缺少对应急预案编制程序的相关法律规定，与此形成鲜明对照的是，英美等国家中有关应急管理的法律规定中均规定了应急预案的制定程序。实践中，我国采取自上而下的路径编制应急预案。具体而言，

8、国务院部门先制定应急预案，相应省级政府部门根据国务院部门预案制定省级部门预案，之后由市级相应部门、基层相应部门再根据上一级制定预一28一XIIEBAO案。下级机关在编制应急预案时，经常会照搬上级预案，具体表现为缺少符合当地实际的实际情