卫生政策学概论 卫生政策分析

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卫生政策学概论中山大学公共卫生学院彭晓明1 一、公共政策学相关概念二、公共政策学的研究方法三、公共政策学的产生四、公共政策学的发展五、卫生政策学2 一、公共政策学相关概念1、公共政策学2、公共政策学研究对象3 什么是公共政策学?PolicysciencePublicpolicysciencePolicyanalysisPublicpolicyanalysisPolicyresearchPolicystudiesPublicpolicyresearchPublicpolicystudies4 公共政策学公共政策学是一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究方法，对政策系统及其环境、政策过程诸环节及政策系统内外影响因素进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量。5 公共性公共性强调公众的利益,以服务最广大公众为宗旨。6 公共领域私人领域公共领域私人领域政府市场公民社会家庭7 公共产品/服务公共产品/服务（publicgoods/service）非排他性（unexcludability）：原则上任何人均可使用，不可将某人排除在外。非竞争性（non-rivalry):任何人不因与他人共同消费，而降低或减少其质量。拥挤性（congestion）:由于使用产品或服务的人数增加，因而导致消费的社会成本增加。国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源，企业或私人不愿或不能提供。8 2、公共政策学的研究对象公共政策学研究组织的决策行为,且是公共组织的决策行为。政府组织（公共权力组织）的决策行为是研究核心和重点。非政府组织的决策行为渐成研究热点：政协、消协9 非政府组织（non-governmentalorganization,NGO）Formalorganizationnon-governmentalNon-profitdistributionSelf-governingvoluntary10 非典型肺炎与公共政策11 非典大事回顾2002年11月16日（首例非典）广州佛山出现第一例后来被称为SARS的病例。2003年1月2日广东省卫生厅接到河源市人民医院报告：该院收治了2名肺炎病人，后转送到广州军区广州总医院、广州呼吸疾病研究所治疗，该院接触过上述2名病人的医务人员中有8名发生同样疾病。12 20日广东省卫生厅决定邀请国家疾病预防控制中心有关专家到广东指导防治工作。1月下旬广州出现非典型肺炎病例。13 2003年2月（抢购风潮）病毒进入广州，市面出现抢购药品和食醋的风潮。2月13日（怀疑病毒）中国疾病预防控制中心的专家说，病原体可能是病毒。3月初（北京首例）北京发现第一例非典病人。14 2003年2月3日广东省卫生厅向省委办公厅、省政府办公厅和国家卫生部报告《关于我省发生不明原因肺炎情况的报告》，同时下发《关于做好不明原因肺炎防治工作的通知》。6日非典型肺炎进入发病高峰，全省发现病例218例，当天增加45例。15 7日中共中央政治局委员、广东省委书记张德江，广东省委副书记、省长黄华华作出批示，要求全力组织救治患者，查清病因和病源。8日广东省将非典型肺炎情况上报党中央、国务院，从即日起实行“零报告制度”。16 8~9日广州市民开始抢购白醋、板蓝根、抗病毒口服液等。10日上午，省政府新闻办首次发出新闻通稿，正式向社会公布我省发生非典型肺炎疫情。《广州日报》《保健新闻》在全国最早刊登了有关非典型肺炎的情况。17 11日上午，中共中央政治局委员、广东省委书记张德江，广东省委常委、省委秘书长蔡东士，副省长雷于蓝等到省卫生厅现场办公。广州市人民政府召开新闻发布会，通报广州非典型肺炎情况。下午，广东省卫生厅召开记者见面会，宣布排除炭疽、鼠疫、禽流感的可能。12日下午，广州出现抢购大米、食盐等物品现象。广州市紧急研究对策、作出部署。18 2月13日（怀疑病毒）中国疾病预防控制中心的专家说，病原体可能是病毒。3月初（北京首例）北京发现第一例非典病人。19 3月2日（冠状病毒）军事医学科学院微生物研究所祝庆余、秦鄂德等，成功地从非典型肺炎病人组织标本中分离出冠状病毒，序列测定显示，它与已知的冠状病毒有所不同，可能是一个新型冠状病毒。3月12日（全球警告）在日内瓦，世界卫生组织发出全球警告，指出非典型肺炎已经在广东、河内和香港蔓延。3月25日（叶欣殉职）广东省中医院护士长叶欣殉职，是抗非典战斗中第一位牺牲的医护人员20 4月8日（列入范围）卫生部报经国务院批准，将非典列入法定传染病范围4月13日（联合攻关）卫生部决定，成立非典型肺炎病原学研究联合攻关组4月14日（一级疫情）北京市收治的已确诊的非典型肺炎患者共37人，其中死亡4人，康复出院8人。北京市启动了一级疫情控制措施。21 4月15日（首诊负责）卫生部发出通知，坚持首诊负责制，一旦发现非典型肺炎疑似病人，应立即收治到专门的留观室，专门留观室须与其他留观室隔离。4月16日（命名SARS）世界卫生组织正式确认非典病原体是变种冠状病毒，以前从未在人类身上发现，命名为“SARS病毒”。4月17日，胡锦涛主持中央政治局常委会，指出不得缓报瞒报非典疫情。4月19日（酶联免疫）研制成功检测非典病毒的酶联免疫试剂，专用于非典疾病的快速诊断。22 4月20日（高官免职）卫生部长张文康、北京市委副书记孟学农被免职。4月21日（取消长假）国务院通知，今年五一不实行长假制度。4月21日20时至22日20时（河北首例）4月21日20时至22日20时，保定6例非点疑似病例转为确诊病例，这是河北省出现确诊非典病例。23 4月22日（完成测序）中国科学院北京基因组研究所与军事医学科学院微生物流行病研究所合作，宣布首先完成了非典病毒的全基因组测序。4月23日（非典基金20亿）国务院召开常务会议决定，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，吴仪任总指挥。中央财政设立非典型肺炎防治基金，基金总额20亿元，从总预算预备费中安排。4月24日（就地免职令）针对个别地区非典疫情汇报不积极的问题，河北省委常委会4月24日研究决定，全省11个地市在疫情汇报上如果达到三次不报、三次不按时报或三次不准确汇报的，市长将被就地免职。24 国务院各部委出台应对非典型肺炎政策。4.28北京发布《关于加强北京防治非典型肺炎工作的决定》北京市各职能局应对非典型肺炎政策。北京市各区委应对非典型肺炎政策。北京市各区职能局应对非典型肺炎政策。全国政协、北京市政协非典型肺炎献计献策。25 各医疗、教育、文化机构提出防控非典型肺炎措施。国有公用事业单位、公司制定防控非典型肺炎措施。中国消协发出通知，要求各地注意不法行为居委会和居住小区管理机构相继采取措施家庭、个人相继采取措施26 4月26日（任命部长）十届全国人大常委会第二次会议经过表决，任命吴仪为卫生部部长（兼），以加强全国非典的防治工作。4月29日（最新方法）解放军302医院发现了快速检测非典方法，40分钟即可报告病情程度。5月1日，京冀防治非典稳定工作联席会议召开，河北省领导与北京市领导互通抗非情况，表示要同舟共济，共渡难关。5月2日，卫生部四部委发布紧急通知：非典病人免挂号先就诊。27 5月2日（更新定义）世界卫生组织更新SARS病例定义，新增符合疑似病例定义者，只要有任何一项检验（包括抗体、病毒核酸或病毒培养检测）结果为阳性，即判定为可能病例。5月3日（病毒变种）香港中文大学研究人员发现，非典病人体内最少存在3种不同的冠状病毒变种。5月6日（控制医院内感染）卫生部公布医院非典控制新指导原则，要求医院采取严格的消毒隔离和防护措施，控制医院感染的发生。5月9日（公布应急条例）温家宝签署国务院令公布实施《突发公共卫生事件应急条例》。28 5月11日（税收优惠）经国务院批准，财政部、国家税务总局11日发出紧急通知，决定对受非典疫情直接影响比较突出的部分行业在2003年5月1日至9月30日期间实行税收优惠政策。5月12日（香港复课）香港政府决定全港各中小学分阶段复课，标志着香港民众的正常生活正逐渐摆脱SARS的束缚。6月1日10时至6月2日10时（零报告）卫生部新闻办公室2日下午通报，6月1日10时至6月2日10时，我国内地没有报告新增非典型肺炎临床诊断病例。29 6月13日（处分不及格干部）截至该日，河北省有300多名党员干部不及格，受到党纪政纪处分，其中涉及县处级干部20人。6月13日（解除旅游警报）世界卫生组织解除河北、内蒙古、天津、山西旅游警报。30 作为公共政策学研究对象的公共政策具体的、个别的政策政策群、政策链、政策包：政策群是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间阶段内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。政策链是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。政策包31 政策系统政策制定者的类别差异政策主体系统与对象系统的相对性政策主体系统与政策支持系统的相对性政策制定系统的内部结构32 政策过程政策分析的过程：(C.O.Jones)问题认定政策发展政策执行政策评估政策终结33 政策的功能活动：(J.E.Anderson)问题形成与议程设定政策规划政策采纳政策执行政策评估34 二、公共政策学的研究方法研究方法所依据的认识论：逻辑与实践的统一政策分析的视野和路径政策研究的步骤35 政策分析的基本过程36 PolicycycleAgendasettingPolicyformulationPolicyinplementationPolicyterminationPolicychangePolicyevaluationJamesP.Lester:PublicPolicy:anevoluationaryapproach37 三、公共政策学的产生一)古代的政策研究1、史官制度《春秋》《论语》《孟子》《史记》《资治通鉴》2、策士制度3、谏议制度4、科举制度5、国外学者的研究斯密、克劳塞维茨、马克思、韦伯38 系统论、信息论、控制论的产生决策科学的形成行为科学和行为主义政治学的发展凯恩斯主义与政府干预的扩大---1936，《就业、利息和货币通论》39 学科的产生早在1936年所著《政治学—谁得到什么？何时和如何得到？》。在《政策方向》中，第一次阐述了政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等。政策科学是关于民主的学问，其哲学基础是逻辑实证主义，并把它划分为七个部分：信息、建议、规定、执行、运用、评价、终止。40 政策科学概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。1951年，拉斯韦尔在与勒纳合编：《政策科学：范畴与方法的最新发展》（1951）ThefirstbookonpolicyscienceisPolicyScience:ItsRecentDevelopmentsinScopeandMethods,editedbyD.LernerandH.Lasswell，特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次界定政策科学的概念，并对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志。拉斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基人”。41 哈罗德·拉斯韦尔（HaroldDwightLasswell）1902～1978拉斯韦尔是美国行为主义政治学的创始人之一。他运用S.弗洛伊德的精神分析法来分析和研究政治现象。拉斯韦尔较早地将社会学、心理学以及精神分析法引入政治学研究，为政治心理学的创立和发展作出了贡献。他主张政治学应侧重研究政治权力和权力主体，成为政治学权力学派的代表。他还是政策科学的积极倡导者。42 拉斯韦尔对传播学的贡献第一，他首先用政治学观点对传播学进行系统的研究，是公认的“宣传和政治符号理论反展的先驱”。第二，他提出了著名的“5W”传播模式和传播“三功能说”，前者比较完善地描述了传播的过程，并为当代传播学研究指明了方向，后者则为赖特、宣伟伯等学者以后对传播功能作出进一步的理论阐述，奠定了基础。第三，他提出“社会传播”的概念，从宏观上初步探讨了传播的社会功能等基本课题。第四，倡导并亲身实践“内容分析法”，由于该法精确定量的特色，为使传播学成为一门精确的科学立下了功勋。第五，他用定量语义学的方法，比较了有意义的政治符号在不同时间和地点在主要新闻机构的分布，为传播学研究运用内容分析的方法提供了有益的经验。43 拉斯韦尔的主要论著《精神病理学与政治学》（“PsychopathologyandPolitics”，1930年）；《政治学：谁得到什么？什么时候和如何得到？》（“Politics：WhoGetsWhat，When，How”，1936年）；《传播的结构和功能》（“TheStructureandFunctionofCommunication”，1948年）；《政治的语言：语义的定量研究》（“TheLanguageofPolitics：StudiesinQuantitativeSemantics”，1965年）；《世界历史上的宣传性传播》（“PropagandaCommunicatoninWorldHistory”，1979年，与人合著）。44 拉斯韦尔的七阶段法（1971）：Lasswell(1971):sevenstagesofpolicyprocess:情报（信息收集处理）intelligence(informationcollection,processing)推动promotion提出办法prescription发动invocation应用application终结termination评估appraisal45 46《政策科学：范畴与方法的最新发展》标志着政策研究运动的开始政策科学的宏大目标：民主的政策科学：旨在为改善民主实践提供知识的学科。46 47拉斯韦尔认为：政策科学有三大特点：Lasswell:policysciencehasthreedistinctcharacteristics:--多学科性multidisciplinary--解决问题倾向problem-solving--明显的规范性explicitlynormative47 48多学科性：超越了狭隘的政治制度和结构研究，包容了社会学、经济学、法律和政治等学科的成果。Multidisciplinarity:tobreakawayfromthenarrowstudyofpoliticalinstitutionsandstructure,andembracetheworkandfindingsofsociology,economics,lawandpolitics解决问题倾向：面向解决现实世界的问题而不是纯粹的学术辩论。Problem-solving:toorientitselftowardsthesolutionofreal-worldproblemsandnotengageinpurelyacademicdebates明显的规范性：不戴“科学客观性”的面具，但承认在研究政府活动中不可能把目的与手段分开，或者说把价值与方法分开。Explicitlynormative:notbecloakedintheguiseof“scientificobjectivity”,butrecognizetheimpossibilityofseparatinggoalsandmeans,orvaluesandtechniques,inthestudyofgovernmentactions48 拉斯韦尔政策科学理论的不足认为方法论是公共政策学进步的唯一动力纯科学方法的不适应性理性模式的缺陷49 四、公共政策学的发展20世纪60年代后期，对行为主义方法论进行了反思，以叶海卡·德罗尔(YehezkelDror)为代表。50 政策分析的兴起：政策分析首次由林德布洛姆提出，以叶海卡·德罗尔的《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》为最，在下一章详细介绍。51 《重新审查公共政策的制定过程》（1968）《政策科学探索：概念与应用》《政策科学构想》1972年与奎德一起创办了《政策科学》杂志《逆境中的政策制定》（1986）52 公共政策学的发展进展1、方法论的多样化2、对政策过程研究重点的3、对伦理和价值因素的重视53 新公共行政、新公共管理到新公共服务新公共行政学：1971年，美国出版《论新公共行政学：明罗布鲁克观点》一书，其中最具代表性的文章是乔治·弗雷德里克森(GeorgeFrederickson)的《论新公共行政学》。54 新公共行政学是相对而言于传统公共行政学而言的。新公共行政学对效率至上的批判新公共行政学高举社会公平价值观的旗帜新公共行政学的动态、组织开放观新公共行政学也突破了传统的政治-行政二分法55 新公共管理胡德1991年最早提出公共管理主义、管理主义、后官僚体制模式、市场导向的公共行政以奥斯本、盖布勒为代表56 新公共管理运动的特点1.关注结果的实现和管理者的个人责任。2.摆脱古典官僚制，促进行政过程更加灵活。3.规定组织和人事目标，实施绩效评估。57 新公共管理的要点4.高级管理人员的非中立。5.掌舵者与划桨者分开。6.民营、市场检验、签订合同，减少政府职能58 新公共管理理论的主要内容1.政府的政策职能与管理职能分离2.将私营部门的管理方式引入公共部门3.营造“顾客导向”的行政文化59 新公共管理理论的主要内容4.采用授权或分权的方式进行管理5.公务员不必保持中立6.放松严格的行政规则，实施绩效目标控制60 新公共服务罗伯特·登哈特：美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，博士，大学教授，政治顾问代表性著作：《新公共服务：服务而不是掌舵》，《公共组织理论》，《公共行政：一种行动取向》，《意义之寻求》，《公共组织与非营利组织中人的行为管理》，《公共服务的新生》，《公共服务中的行政领导》61 新公共服务理论的产生背景新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM）的一种尝试。“新公共服务”理论倡导“服务而不是掌舵”，是对新公共管理的扬弃。62 新公共服务理论的思想来源1、民主公民权理论2、社区与公民社会的理论3、组织人本主义与新公共行政4、后现代公共行政63 新公共服务理论的基本观点服务而不是掌舵公共利益是目标而非产品战略地思考，民主地行动服务于公民而不是顾客责任不是单一的重视人而不只是生产率超越企业家身份，重视公民权和公共服务64 五、卫生政策学卫生政策学是研究旨在解决卫生领域中突出的矛盾和主要问题、确立卫生事业发展目标、改善卫生事业发展方向的卫生政策的制定、执行、评估、终结等卫生政策过程的一门科学。65 卫生政策科学的研究范畴：卫生政策系统的主体与客体卫生政策与政策环境的关系卫生政策的运行机制卫生政策的方法学研究66 卫生政策科学的研究任务：总结卫生政策研究的特点和规律依照卫生事业性质和功能进行卫生政策价值分析和选择制定卫生政策研究原则研究如何制定高价值的卫生政策研制卫生政策制定的科学程序67 卫生政策科学的研究内容：在特定卫生领域内，如何从纷繁复杂的问题中抓住关键问题进行研究；如何能够透过现象看本质，深入分析为题产生的来龙去脉，为制定卫生政策服务；如何能够有理有据地制定一个若干高价值的卫生政策方案；如何从现实条件出发分析特定卫生政策方案实施的可行性；68 如何提高卫生政策的执行效果、如何识别并排除卫生政策执行中的障碍、如何发现和处理卫生政策执行中出现的新情况和新问题；如何科学地开展卫生政策评价活动；在建立评价反馈机制的过程中需注意什么，如何对特定卫生政策的未来归宿作出判断等。69 卫生政策研究纲领卫生政策研究主导思想卫生政策研究目标卫生政策研究原则当前我国卫生政策研究的功能定位卫生政策系统70 卫生政策研究的主导思想应是：在熟悉社会大环境的基础上，充分认识、分析、研究卫生政策的主体、客体和运行机制，关注社会及卫生改革与发展的现实和潜在热点、难点等卫生问题，通过高价值政策切实解决真正关系大多数人的医疗卫生健康问题和困难，最后对研究主要成果——特定政策进行实施、控制、评价和监督反馈。71 我国卫生政策研究的功能定位首先，卫生政策的研究要转变观念，要牢记卫生工作全心全意为人民服务的宗旨。其次，卫生政策研究要遵循市场经济规律。最后，卫生政策过程本身必须不断地改进、完善和发展。72 参考书目丁煌著.西方行政学说史.武汉大学出版社郝模主编.卫生政策学.人民卫生出版社73 林水波、张世贤著.公共政策.台北：五南图书出版公司，1982张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992.叶海卡·德罗尔著.逆境中的政策制定.王满传等译.上海远东出版社，1996.约翰·罗尔斯著.正义论.谢延光译，上海译文出版社，1991.詹姆斯·M·布坎南著.自由、市场和国家.吴良健等译.北京经济学院出版社，1988詹姆斯·M·布坎南.戈登·塔洛克著.同意的计算——立宪民主的逻辑基础.陈光金译.北京：中国社会科学出版社，2000.HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:AmericanElsevier,197174