公共政策方案研制卫生政策分析

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公共政策方案研制中山大学公共卫生学院彭晓明1 公共政策的研制与抉择政策方案概述政策方案研制及方法2 一、政策方案概述回顾政策问题根源分析政策目标及方案研制3 1、前期回顾P105-1064 政策循环政策问题确认政策问题根源分析政策方案研制政策可行性论证总结反馈确定政策去向政策评价政策执行事前评估事后评估政策环境分析5 PolicycycleAgendasettingPolicyformulationPolicyinplementationPolicyterminationPolicychangePolicyevaluationPublicPolicy:anevoluationaryapproach6 政策步骤1、确定政策问题2、确定政策目标3、设计政策方案4、备选方案的选定5、方案的论证6、方案的合法采纳7、政策执行8、政策评价7 领域从多问题问题界定优先顺序(重要性,可解决性,严重性)关键问题政策问题根源分析影响因素形成机制危害政策思路政策目标目标指标具体措施可行性分析最优化预期效果政策实施政策评价去向8 概念公共政策的研制是在明确了政策问题的根源、影响因素及机制的基础上，分析推导解决政策问题的思路、研制政策目标责，并就如何实现目标而设计一系列方案的过程。9 概念公共政策的研制是公共组织特别是政府针对有关的重要问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟订、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。10 政策与政策方案的区别政策方案可多个政策方案仅是文本政策方案的备择11 三类政策方案治标政策治本政策标本兼治政策12 二、公共政策的研制及方法13 1、确定政策目标14 确定政策目标的原则实事求是必须从实际出发，关键是政策目标的可行性，即有充足的社会资源可资配置，且有占主导地位的可控环境条件配合。面向未来系统协调明确具体伦理考量15 WHO全球卫生策略问题、目标和对策社会卫生问题目标对策绝对和相对贫困人口变化流行病学变化环境威胁新技术生物技术的发展卫生伙伴关系经济和文化全球化21世纪人人享有卫生保健：使人民普遍并在其整个一生有机会实现并保持最可能的健康水准生命数量和质量健康公平性卫生系统可持续发展初级卫生保健基本卫生保健切实可行、学术可靠、社会接受能够自主负担卫生系统的功能中心和活动焦点社会经济发展的组成部分16 2、确定政策规划的主体法定的制定主体是行政机关、立法机关和研究机构。案例：青岛市出租车价格听证会中国铁路首次价格听政会17 3、政策方案的设计设计的基本原则（1）紧扣政策目标。（2）规划多重方案。（3）方案彼此独立。（4）方案要有创新。创新是做任何事情的生命和灵魂。（5）方案切实可行。18 标本兼治的思路财政投入增长医院服务收费压力下降卫生从业人员劳务价值体现社会各方面负担减轻物价部门协助医疗费用增长减慢，浪费减少高精尖项目、药品费用减少19 案例古巴导弹危机中的应对方案及实施20 （6）古巴导弹危机21 1961年6月3日，赫鲁晓夫与肯尼迪会谈安理会代表在观看古巴导弹图片载有导弹的苏联舰船返航22 古巴导弹危机中的应对方案1、无所作为2、对苏联和古巴施加压力3、与古巴领导人接触4、派遣美军入侵古巴5、对古巴采取先发制人的袭击6、采取间接军事行动—封锁海面23 2-3政治方案4-6军事方案24 图为听证代表夏健根（左一）、阎志忠到西客站与两位正准备返乡的打工者交谈。案例2：依法行政——中国铁路首次价格听政会25 听政会现场：中国首次公开的国家级价格听证会——铁路价格听证会在北京铁道大厦正式举行。各为其主旗帜分明在铁道部提出部分旅客列车票价实行指导价听证会上，与会代表站在各自立场陈说理由。铁道部的胡显东、曹钟雄和于川三位司长陈说运用价格杠杆调节客运市场的供求关系，称可起到“削峰填谷”、分流旅客作用。而消费者和学者则站在旅客立场质疑方案。新疆代表张晓青称“指导价”不适宜新疆；齐虹代表作为成才旅游职业学校教师认为，“削峰填谷”同“假日经济”、扩大内需相违背。中国政法大学教授王卫国为学生请命，称学生享受火车票半价，是毛泽东时代就有的，应予坚持。26 在听证会上，代表们为了说明自己的观点，都挖空心思找论据。铁道部代表列举中国铁路占世界铁路营业总里程的百分之六，却完成了世界铁路四分之一的工作量，曾出现列车高达百分之三百的局面。胡卫东局长在播放滚滚人流录像时还加重语气地说：“铁路运营全面告急，惨不忍睹。”而否定加价的代表则称，春运提价影响波及学生、打工仔，使这些弱势群体的人要么提早打道回府，减少工资；要么有家归不得或有家不能按时回。齐虹代表呼吁：要体现人文关怀。27 消费者的反应记者在北京站碰到了刚刚买完票的刘兆东。他认为，改革开放后随着商潮涌动，铁路涨价是正常的。当谈到价格听证会时，刘兆东的评价是：“好，好，好！”他说：“这几年很多人指责铁路部门涨价没有根据。这个听证会由乘客、经营者和专家三方代表参加，大家有什么都摆上桌面，全国都知道了。这样使价格制定合理合法。大二学生许影在接受采访时说：“价格听证会增加了政府与市民交流沟通的方式，以后会越来越多的。”退休干部石俭认为：“在目前铁路部门独家经营的局面下，听证会的监督形式是一种进步。但我并不对其作用报过多期望，如果政府行政干预过多的话，它也就变成了一种形式。”28 此次听证会意义深远，将对我国社会产生良好的影响。判断一项政策是否符合广大人民群众的根本利益，首先要看它是否具有和是否偏离公共性原则。而公众的参与，是政策公共性原则的重要体现。它的意义，不仅在于政府决策的透明度和民主性增强，决策更符合公共性原则，而且有利于提升政府的信任度和威望，减少政策执行的阻力。建立起良性的公众参与政府决策机制，从而使我国的民主政治建设再上新台阶。C.听政会的意义29 案例3:青岛市出租车价格听证会车公里价格回空费加标准豪华起始里程现况4(7元)4(7元)1.11.688方案1--1.21.766方案22(5元)2(8元)1.21.766方案33(6元)3(8元)1.21.777方案4每次加1元30 案例4:拍卖风波醴陵市与江西省相邻，流动人口较少，城市人口仅有十八万左右，然而令我们十分惊讶的是在这个县级市出租车的数量竟然达到了400台左右。1999年湖南省醴陵市进行了第一次出租车经营权拍卖，此后3年的有效期内，出租车行业在醴陵来说还比较红火。然而3年期满后，2002年12月，醴陵市进行了第二次出租车经营权的拍卖，而这次拍卖引发了一场风波至今还没有完结，出租车行业也被醴陵人戏称为垃圾行业。31 拍卖风波第一期经营权拍卖之后，出租车司机大多选择了排量小的经济车型，所以各种费用较低，经营状况是醴陵市数一数二的行业。就在出租车司机争相换车的时候，醴陵市政府发布公告，要求出租车在更换时必须选择排气量在1.3升以上的车型，到醴陵市第二次城市客运出租车经营权拍卖之前，400个车主中有350人更换了新车。32 拍卖风波90％以上的的士司机用贷款，或者是借的钱买了车，之后经营权才开始拍卖，想不干都不行了。2002年9月，醴陵市政府发布公告，规定凡是具有醴陵市户口、具有民事行为的自然人都可报名参与拍卖，每人最多可以报50个名额，在这个过程中醴陵市的一家建筑公司醴陵建设集团加入拍卖的行列。截至2002年10月30日，共有729个报名名额竞拍400个经营权。33 拍卖风波大公司加入竞争，拥有第一期经营权的出租车司机多了一份担心，但手里握着市政府给予10％的优惠，换了车的司机们多少有些底气。但参加拍卖大会时，一件意想不到的事突然发生了。临时宣布递价的方法，我们临时也没办法，考虑递价的道理是怎么回事，也没时间，他只给我们三分钟时间，三分钟时间。34 拍卖风波拍卖会最终的结果是：而几家实力雄厚的公司得到了200多个经营权。成为出租车行业的主导。中标价多达48个，最低41800元，最高为61000元。短短几个小时，拍卖会结束。无论是拍到了经营权的车主还是丢掉经营权的司机，甚至是那几家获利最大的出租车公司，谈起这次拍卖都是一肚子怨气。为什么一场看似正常的拍卖会引起这么大的非议？第二次出租车经营权拍卖使162个个体车主丢掉了经营权，其中130多位司机已经更换了1.3升排量以上的新车，这些司机开始质疑这种从未听说过的拍卖方式。35 拍卖风波记者：密封递价这种方式最后是由谁来决定的？朱光明：这主要是我们提出来的，报市人民政府同意的。所谓密封递价应该是很陌生的一个名词，密封递价又称招标式拍卖，这种方法不是公开竞买，拍卖人有时要考虑除价格以外的其它因素,它的弊端是给竞买人的机会只有一次。然而，市政府的本意是防止价格虚高，但结果却事与愿违。杨志伟以61000元的最高价格买到了经营权，当地人都叫他“标王”。36 拍卖风波我们以10：1的抽样比例，分别对出租车的经营状况，经营权的价格，每天的营运费用等方面进行调查，所得的结果与醴陵市物价局的调查结果大体一致。记者：当时在拍卖之前有没有对醴陵市的出租车，包括整个行业的利润空间，它的价格定位做出一个判断？殷希兵：有，曾经做过调查。拍卖的时候我们定的底价是2万8。我们根据调查的情况定出这个合理的底价。拍卖的时候越拍越高，拍到最高的是6万多。拍卖的时候看形势的些不对，我们政府也不想拍那么高，但是要牌的人多了没办法。37 拍卖风波殷希兵：2万8当时我们计算是5年。当时算了一下它的利润是7.6％，但是按照规定高风险行业它的利润应该是不低于8％，这各方都能接受的。未中标的69名车主于2003年元月2日一纸诉状将醴陵市拍卖有限公司告上醴陵市人民法院，要求判定此次拍卖无效。尹林：它剥夺了我多次竞价的机会，没有体现公平、公正、公开的原则。因为它会议上说了，宣传单也发了，公开竞价，它现在把以前他所说的东西全部都废掉了，自己废掉了，就在拍卖现场就废掉了。38 拍卖风波李坚忠是醴陵市一个普通的出租车司机，在2002年那场拍卖中失去了经营权，现在挂靠在一家出租车公司，否则就不能再干出租车这一行，从那以后日子是越过越紧。在失去经营权之后，偿还一万七钱多块钱的债李坚忠用一年多的时间，而之前半年的时间他还了将近两万块钱的账。39 拍卖风波李坚忠：我总共借了12万多块钱，包括经营权的押金。挂靠到现在的这家出租车公司之后，李坚忠每天必须交给公司的钱是73块，加上油料、利息和其它费用，他每天必须挣到300块钱才不至于亏本，但要挣到这笔钱在醴陵并不是一件容易的事。40 彭展莺：没想到经营权这么贵。我买的时候是四万四买的，我虽然买到经营权但这个价格我其实心里承受不的。我没办法，我车已经买回来，如果不把经营权标到的话我这个车肯定就是废铁了。我老公下岗了，我一直没工作在家待业。供小孩读书、养家糊口就靠这辆车，没有其他经济来源。车是借钱买的，至今还有8万块钱没还，我和爱人24小时轮班挣钱，但日子还是紧巴巴的。41 拍卖风波担心的不仅仅是出租车司机们,湖南省醴陵市湘运汽车有限公司的负责人也是一肚子苦水。这个公司是醴陵市第一家出租车公司，在2002年的那场拍卖中，以平均44600的价格取得了32个经营权。记者：这个价格拍到的经营权在醴陵开出租车还能挣钱吗？贾红生：工资都拿不到，我们收规费好困难的，收不到。42 拍卖风波记者：当时市里面是怎样一个考虑，要通过这样一个拍卖达到一个什么样的目的？杨龙：那就是经营城市。把城市的一些资产，有形的、无形的通过政府行为推向社会获得一定的效益，然后把城市完善好、建设好、美化好(杨龙，醴陵市常务副市长，这次拍卖的主要决策人之一，他认为此次拍卖其实是一次利益的再分配)。43 湖南大学法学院的院长单飞跃:拍卖法第三条的规定，拍卖必须以公开竞价的方式进行，竞买者相互之间我要非常清楚地知道其他的竞买者他是做出一种什么样的价格上的表示，并且我要按照我的竞买者的价格表示，我再做出对应的相应的价格表示，是在同一个公开的场合里面用公开的方式去获取公开的信息，然后再做出公开的表示。那么你的密封递价其他竞买者无法知道其他的竞争者他的信息的，从这点上来讲，对其他竞买者来讲是不公平的也不符合拍卖的规程，不符合拍卖法的要求。44 拍卖风波尹林：醴陵它这个经营权是个不合法的经营权。经营权是要经省人民政府批准，报国家计委备案才能进行拍卖，它根本就没有履行，再拿这一点来愚弄我们司机。记者：对于这次醴陵市拍卖出租车经营权的合法性你们是怎么审查的？朱光明：它的合法性我们开始都清楚。这是政府委托的，因为跟政府做事，有时只能听政府的。杨龙：批复，明确的批复没有。45 记者：国务院办公厅、以及省政府对这个问题颁发的一系列的文件上面有很明确的一些说法，如果要有偿出让或者转让经营权的城市要由省财政、价部门审核以后，重新报省人民政府批准，而且还规定要报财政部和国家计委备案，这个文件我不知道你怎么理解？杨龙：这个文件，当然我不能说上面的文件不对，但是它的这个文件是下到地市一级，没有下发到县市一级，我们认为是公共资源的拍卖，它不是说政策规定的资源或者国家禁止的资源，而是百万人民的公共资源，这个问题也不是很大。46 醴陵市人民法院民事庭副庭长何文这两份文件能够证实城市出租车是应当通过审批之后才能够拍卖。这一点应该是明确的，毫无疑问的。醴陵市第二次城市出租车经营权的拍卖是没有通过审批的。应当像这种情况它是违反法律和行政法规，强制性规定的行为，像这样的行为应该认定是无效的行为。有了可靠证据，司机们以为就可以要回失去的经营权，但是半年的时间过去。何文：能够调解、能够和解当然是可以了。根据合同法司法解释，它还是可以补办。47 拍卖风波在经营城市的理念下，醴陵市政府用400个出租车经营权，拍到了1700万的收入，成为这次拍卖中最大的赢家。2003年8月8日，双方达成了庭外和解，并且以市政府会议纪要的形式承诺给予车主们一定的优惠。事情看来得到了圆满解决，但是风波却远未平息。经营权拍卖之后，没有得到经营权的100多个体司机，由政府出面让他们挂靠到拍到经营权的几家出租车公司，以便继续经营。出租车公司赚取部分利润。48 案例分析政策监控的主体出租车司机团体，央视新闻调查栏目组，醴陵市法院是属于事后监控：政策制定、执行都有对政策制定的监控根据国务院办公厅、以及省政府对这个问题颁发的一系列的文件上面有很明确的一些说法，如果要有偿出让或者转让经营权的城市要由省财政、价部门审核以后，重新报省人民政府批准，而且还规定要报财政部和国家计委备案。确认醴陵市政府违法委托第三方进行出租车经营权拍卖，是一项违法的政策。49 案例分析对政策执行的监控密封递价：委托拍卖的公司临时宣布递价的方法，只给三分钟时间考虑。------政策执行中政府不诚信之一50 案例分析整顿出租车经营环境是政府纪要中另外一项重要承诺，但大量摩托车非法营运如今仍是出租车行业抱怨的焦点。王日新(湖南东富集团总裁)：有会议纪要也好，就讲出租车，它有会议纪要也好，有什么承诺也好，它兑不了现，其它部门不支持。-----政府在配套政策执行上不力，不诚信之二51 案例分析醴陵市法院介入进行监控确认醴陵市政府违法制定政策。弱势利益团体与政府有条件和解。然而，从本案例可看出，新的市政府会议纪要无法全面实行，法院的监控乏力。----------政府不诚信之三52 案例分析尽管诉诸法律，醴陵市出租车经营权的拍卖，政府最后获利。监控实际上已经失效。作为一项违法的政策，不能通过诉诸法律促其终结，可见法律的软弱。决策者必须从人民的根本利益出发，以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为决策的出发点和依据。政府在市场经济下参与利益的重新分配，制定各项政策与其他利益团体进行博弈应该诚信。53 4、政策方案的评估与择优（1）评估和择优的标准有利于元政策的实现；能最大限度地实现有关政策的目标；消耗的政策资源尽可能地少；实现政策目标的风险程度尽可能地小；政策实施的副作用尽可能地小等等；54 案例5惠民医院的反思前卫生部部长高强2006年1月7日在全国卫生工作会议上提出“限制兴建豪华医疗场所”，10日，卫生部新闻发言人又强调，与此相适应，医疗卫生部门从今年起，在各地市选择一部分综合公立医院建立平价医院或济困病房，实行预算式全额管理，收入上缴，支出由政府核拨。自2005年下半年起，全国各地就雨后春笋般地出现了大大小小的“平价医院”。2006，中国真的会迎来“评价医院时代”吗？！55 惠民医院的反思毛群安在此间举行的新闻发布会上强调，“真正的惠民济困医院应是政府举办的公立医院”，应具有六大特点：——政府举办并对医院实行全额预算管理，采取收支两条线。——面向普通人群，对一些特殊困难的群体，实施费用减免的政策。——主要采取适宜医疗技术，采购同质低价药品，在药品销售中原则上没有销售加成。——以治疗常见病、慢性病为主的综合性医院。——严格执行政府定价。——能保证医疗质量和医疗安全。56 惠民医院的反思河北省卫生厅宣布，2006年每个设区市将选择一所公立综合医院确定为“惠民医院”，全省二级以上医院都要确定一定数量的“惠民病房”，为城乡低保人员和农村“五保户”服务。57 惠民医院的反思现况？58