公共政策方案研制程式的研究

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1、复旦大学博士学位论文公共政策方案研制程式的研究姓名：傅鸿鹏申请学位级别：博士专业：社会医学与卫生事业管理指导教师：郝模20030520中文摘要一、研究目的和意义政策的重要性无可置疑，科学制定政策需要有效的政策方法论，需要政策研究和政策制定之间优势互补和良性互动。但是，政策学在我国总体上仍处于“引进”阶段，符合国情的政策方法论研究目前尚处于空白。这一空白直接导致了政策制定理论要求和现实操作之间差距、政策研究理论要求和实际研究之间差距，又间接引起了政策研究者和决策者隔阂、科研和政策之间差距、政策学与其他学科隔阂这五个政策效率瓶颈。政策方案的研制作为政策制定的一个关键环节，其

2、相关的程序、方法无疑是重要的。然而与政策学理论的研究状况相同，国内对于政策方案研制理论的研究也基本尚处于空白，缺乏自己的见解。本研究在弥补国内现有著作中政策方案研制的不足基础上，旨在为国内研究者和决策者提供一套研究和决策互为支撑的政策方案研制程式，包括框架思路、步骤、各步骤的定义、目的、基本思路和原则、常用方法推荐，以及各步骤中需注意的主要问题、研究者和决策者各自优势与职责。研究得到了国家杰出青年基金(79925002)的资助。二、材料与方法(一)理论探索部分本学科(政策科学)之所以存在着制约政策价值的瓶颈和相应的五大隔阂，可追源于“逻辑性、科学性、可操作性和合理性”方

3、面表现出种种的不足。根据对逻辑、科学、可操作、合理几个方面的具体分析，课题组建立了“逻辑性、科学性、可操作性和合理性”评价指标体系作为本研究的基本工具，该指标体系共包括42个具体指标。该指标体系在本研究中首先被用于评价现有政策过程理论关于政策方案研制环节的不足、缺陷和空白，在本研究形成阶段性成果政策方案研制程式之后，又将作为完善和弥补缺陷的标准。在分栀政策方案研制环节的不足、缺陷和空白的过程中本研究使用规范差距分析法作为指导性方法。通过比较国内政策学著作的“逻辑性、科学性、可操作性和合理性”现状与“理想”状况，以判断其间的差距，确定存在的不足、缺陷或空白。在缺陷明确的基

4、础上，针对差距分别予以完善或弥补，并构建政策方案研制程式的基本理论。重复运用评价指标体系中的各指标作为工具，对政策方案研制程式的整体和各个步骤充实完善。对完善后所形成的政策方案研制理论，采用专家咨询法加以论证。理论探索部分的资料系采用普查方法收集截止2001年年底国内所有政策学著作，合计有40部。(二)实证模拟部分实证模拟部分将运用理论探索部分的研究结果，按照政策方案研制程式的内在步骤，选用“医疗费用过快上涨”这一政策性问题，继承并行研究“政策问题根源和作用机制分析”的研究结果，在此基础上研制控制医疗费用过快上涨的政策方案。实证研究将遵循理论和模型研究工具的基本过程。主

5、要的资料收集方法包括文献归纳分析、二级资料提取、卫生服务调查和意向调查等。三、主要研究结果(一)政策方案研制过程的理论探索1、确认政策方案研制环节的现况和不足在缺陷分析部分，研究遵循“逻辑性、科学性、可操作性和合理性”指标体系，按照政策方案研制总体、政策目标确立和政策方案设计的顺序，逐一分析明确了现有著作在政策方案研制环节论述中存在的缺陷。从政策方案研制整体环节的角度明确了逻辑性上的缺陷和空白7处、科学性上的缺陷和空白10处、可操作性上的缺陷和空白23处，以及合理性方面的5处缺陷；共计明确了现有政策学著作在逻辑性上存在的19处不足和空白、科学性上存在的30处不足和空自、

6、可操作性上存在的7l处不足和空白、以及在合理性方面15处缺陷，具体见表1。表1．政策方案研制环节所明确的缺陷和空白汇总表单位(处)课题组针对这些缺陷一一作了分析、提出了弥补思路，并作了相应的弥补。下面简要介绍针对政策方案研制总体环节的缺陷分析结果。(1)、政策方案研制的目的和实现目的思路、步骤、原则与方法lI任何一项研究或者理论，都必须明确其最终目的，明确的目的才能够有效指导研究自身的顺利进行，文献归纳结果表明，现有著作关于方案研制定环节的目的主要从两个方面提出：一是方案研制的终极目标定位明确，即解决政策问题(10％)；二是从实践中提出了方案研制的目的是提出各种可能的备

7、选方案(10％)。首先，现有著作中对于政策方案自身的概念界定不明确，普遍把解决政策问题的手段途径、方法、措施作为政策方案同等的概念来看待政策方案的概念本身应该比方法措施要广泛，它不仅包括这些方法、措施，还应该具有形式上的要求。这些定义失去了政策、政策方案概念的严谨性。另一个重要的问题是，现有著作均以“解决政策问题”作为方案研制环节的目的，与政策的基本目的混为一谈。把政策基本目的当作环节目的。作为政策过程的一个环节，方案研制应该依据本环节的意义和作用，拥有特定的环节目的，而这一目的，仅仅是实现政策的基本目的的一个有机组成部分，这一现象也突出