公共政策方案的制定

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1、第三章公共政策方案的制定方案制定是一个实体性的阶段，在现代社会条件下，公共政策的方案制定是一个科学导向和利益导向相互依存、相互作用的复杂过程。本章从三个方面分析这个过程：第一是政策规划方面，着重说明形成各种政策备选方案时的一般原则和程序。第二是政策论证方面，着重说明论证的意义、方案和标准。第三是政策合法化方面，着重说明政策方案获得权威认定的程序。第一节政策规划政策规划是指政策方案的设计、整理、比较、选择等一系列工作。决策者围绕着特定的政策问题，将希望达到的目标、各种利益要求、未来的发展趋势、可能调动的资源、时间、空间的限制等因素加以统筹考虑、全盘规

2、划。政策民主化是决策民主化的要求，也是决策科学化的要求。从抽象意义上说，政策方案都应具备以下几个方面的性质：（一）目的性。政策方案的目的指向性应该清晰合理。第一，对政策问题的表述清楚明确。第二，有清楚设定的目标或目标系统，有充足的理由解释为什么选择这样的目标，有可以衡量目标实现的标准。任何一种目标的设定，本质上都是以一定的利益和价值观念为基础的。一个目的性清晰的政策方案，应该巴某种目标于某种利益的相互关系说清楚。一、政策规划的特性（二）前瞻性政策规划着眼于未来，科学的预测分析是政策制定的一个重要环节。一项好的政策，必然包含对各种可能性的预测。（三）

3、可行性政策方案最终应交给有关的具体执行部门付诸实施。政策方案的可行性包括三个方面（1）政治可行性。被决策机构及政策相关群体支持和接受的可能性。（2）经济可行性。政策资源获取的可能性。（3）技术可行性。(美国一位州众议员提出一项议案：对本州的每一对非婚同居者征收每年1500美元的税)（四）过程性政策规划既是一个政策形成过程，又是一个政策动态发展的过程。前者是指政策规划讲求政策制定过程的开放性，把政策方案的制定视为一种信息沟通、激发创意、协调立场和利益、引导社会风气和公众行为的过程，后者是指政策规划要求根据客观形势的变化及时修正政策方案的某些规定性，使

4、政策方案保持导向性和适应性。（五）整体性整体性是指政策规划关注的是系统性的政策问题在未来的情形，及其相应的解决办法。这类问题具有相当的结构性，常以一群、一片、一团或一类的形式出现。政策规划的主要任务也就是对于整体的原则规定性，而，对于某一项单一的政策问题一般不作出政策规定，甚至不予理会。二、政策规划的主体在现代社会条件下，政策规划的过程是一个多个主体共同介入、民主协商的过程。不同主体及他们之间的关系构成了政策规划的权力结构。每个国家的政策规划活动都是在一定的权力结构中运行的。一般来说，政策规划的主体包括下面四类。（一）执政党发挥核心和主导的作用。鉴

5、于各个国家政治制度不同，不同性质的政党在规划过程中的具体作用也有很大差别。在实行多党制的国家，政党通过选举来争夺政府首脑或议会中的多数，执政之后，政党通过它对政策的制定和规划来体现党的意图，实行它所代表的集团或阶级的利益。（二）行政机关行政机关依法掌握着国家公共行政权力，是国家职能的直接体现者和执行者，政策规划的主要承担者，在国家政策的规划过程中具有基础性的地位和作用。行政机关进行政策规划的权力一般是由宪法和法律赋予的。行政机关可以依据立法机关的授权制定行政法规，进行行政立法。行政机关还可以制定关于国家行政管理的政策法规，提交立法机关审议和通过，享

6、有立法创议权。此外，行政机关拥有门类齐全的专业队伍，并通过他们与体制外的专家群体保持着密切的联系，在政策规划过程中具有得天独厚的条件。（三）立法机关一项重大政策规划只有经过立法机关的审议和通过，才能成为正式的法案予以颁布和执行。立法机关通过提案、审议等方式，在国家重大政策的规划中起着不可替代的权威作用。（四）研究机构被称为“智囊团”或“思想库”。是一个极其重要的主体。研究机构集中了大批的专家技术人员，针对某些科学技术问题或社会问题，运用技术知识和广泛、动态的情报资料，进行调查研究和综合分析，为决策者提供科学的计划和意见。政策研究机构可以分为两类：政

7、府研究机构。如美国的兰德公司、防务分析研究所，日本的综合开发机构，中国的国务院经济发展研究中心、农村发展研究中心等。非政府研究机构。美国的胡佛研究所、福特基金会等。三、政策规划的分类（一）依据规划主体性质来分类（1）中央的政策规划。在我国，中央负责规划重大的、宏观的、具有战略性的政策。一般是由中央领导人首先提出政策目标、基本原则和指导思想，然后由政策研究部门或综合部门对此进行调查研究，并起草政策方案，经过反复磋商、修改或审定，最后由中央领导机关批准通过。另外一些则是由研究机构或综合部门在实际调查研究中发现问题，提出建议，被领导采纳后再进行详细的方案

8、规划，最后经过反复修改而形成政策。（2）地方的政策规划地方政府一方面要贯彻执行上级的政策，另一方面又要在自己的权限范围内对