江苏现代城投公司集团管控体系设计研究

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1、城投公司集团管控体系设计研究城市投融资部王蓬【摘要】文章首先对地方政府投融资平台所面临的环境，以及城投公司的集团化发展趋势进行分析，得出集团管控在城投公司的必要性。然后，文章在对集团管控体系深入研究的基础上，结合城投行业的特点，探讨了城投公司集团管控体系设计中的若干问题。【正文】一、对集团管控体系的理解1、集团管控的概念集团管控是指集团化企业的总部或者领导层，为了实现集团的战略目标，在企业发展壮大过程中，通过对下属企业或部门采用层级的管理控制、资源协调分配、经营风险控制等策略和方式，使得集团组织架构和业务流程达到最佳运作效率的管理方式和体系。2、集团管控的核心集团

2、管控的核心应包含治理、管理和控制。其中，治理主要是治理产权及决策的管理、治理结构、多层次委托以及治理的运行与优化等；管理则是运作和效率；控制包括授权体系、流程控制、决策程序和财务内部控制等。治理管理控制²产权及决策的管理²治理结构²多层次委托²治理的运行与优化²授权体系²流程控制²决策程序²财务内部控制²审计与稽核²职能运作²高效效率图1集团管控的核心3、集团管控的主要着力点在集团管控体系中，母公司要对子公司进行管理体制的控制、管理活动的控制以及关键资源的控制等。管理体制是通过计划和决策实施的，而管理活动是通过职能和业务管控来实施，最后关键资源的控制是通过资源控制

3、来实现，资源小到资金、人员，大到政策以及集团母公司的一些核心能力，这都属于母公司对子公司的控制要素。管理体制控制（计划与决策管控）关键资源控制（资源管控）管理活动控制（职能与业务控制）集团公司管控要素图2集团管控的要素二、当前城投公司的集团化发展趋势及管控的必要性分析1、城投公司的集团化发展趋势1992年上海市率先成立全国第一家城投公司，城投公司在此后的二十年里不断发展和壮大。据央行和审计署等部门统计数据显示，截止2011年6月全国各地拥有的城投公司数量超过1万家。城投公司在促进当地经济发展和推动城市化进程的过程中都发挥了积极作用，但是在国家四万亿投资驱动下，出现

4、了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题，特别是有些公司在发展过程中由于没有自身造血功能而面临破产的境地，同时也将银行贷款偿债的风险不断推高。在此背景下，2010年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府投融资平台进行清理规范。在治理整顿的大背景下，城投公司正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势：(1）战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部

5、资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。(2）金融控股平台趋势。在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域，多地相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。2、城投公司需要集团管控对于绝大多数的城投公司来讲，普遍存在公益性和盈利性业务配比不合理、主导产业与辅助产业发展不协调、业务集中度和资源利用率偏低等问题。多数城投

6、公司存在集团整体“大而全”，下属公司“小而全”的现象，混业经营构成业务板块的划分不尽合理，由于缺乏必要的集团管控和整合，不能实现集约化经营，规模经济效益难体现。在城投公司集团化趋势下，原来的管理模式在新形势下的拥有庞大资产规模和复杂经营方式的集团型企业里已经不再适合，特别是集团产业门类复杂、管理层级多，也带来管理上的盲区。如何将集团总部该管的管、该放的放，充分发挥下属企业自身活力，实行以下属企业的核心能力和专业化管理为依托的差异化发展战略，已经成为城投公司在组织管控模式和管理优化设计方面的主要内容。对于城投公司来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径

7、。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。由此一来，集团管控显得尤为重要，主要体现在以下方面：（1）平台的集团化缺乏内涵，大多数只是各种资产资源的机械式组合，缺乏协同与互补，资产资源并未实现最大效应的增值与运作；（2）在现有体制的束缚下，对集团公司治理的理解和运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范的两端；（3）缺乏集团战略对各业务板块发展的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏系统思考；（4）政策和制度缺乏一致性、稳定性和规范性，从根本上导致了效率不高，协同效应不明显；（5）参

8、差不齐的人