中国社会救助制度建构九大议题

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1、在未来的发展中，社会救助的制度构建应该是社会救助乃至整个社会保障制度运行与发展中的重要议题。这些议题包括建立中央与地方政府合理的资金保障分担体制，以及建立专业化、高效率的社会救助管理体系等。中国社会救助制度建构九大议题《中国社会保障》2009年第9期    作者：关信平发展模式催生制度需求在当代社会保障的制度体系中，社会救助是最古老的制度，同时也是至今仍发挥着重要作用的制度。改革开放以来，中国新型社会救助制度发展很快。在城市，基本建立了以城市居民基本生活保障制度为基础的，包括医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助等项目在内的综合性救助体系。在农村，社会救助

2、体系也逐步建立。从总体上看，我国的社会救助成为改革开放以来社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。但是这并不意味着社会救助已经很完善了，它毕竟是处于初期发展阶段，各方面的制度还不尽如人意。我国社会救助制度的产生方式和发展模式有两个方面的特点。其一是“问题导向”，即主要针对当前贫困问题，强调以解决眼前问题为主要目标。为了解决当时比较严重的“新贫困”问题而建立了城市居民基本生活保障制度，此后也是在解决各种问题的过程中不断扩展和完善而形成了目前的社会救助体系，缺乏对社会救助体系长期发展的制度建构。同时，在对贫困和社会救助的问题界定方面，也存在着“重稳定、轻民生

3、”的现象，即比较重视通过社会救助制度去维护社会稳定，而对于如何更好地满足贫困者和低收入家庭各个方面的基本需要重视不足。其二是社会救助的财政约束问题，即政府的财政投入对社会救助制度发展的约束作用。政府财政约束包括经费投入总量约束和财政投入体制的约束，前者是指在政府财政紧张的情况下难以对社会救助有较大的投入；后者是指我国存在多级财政的情况下，各级财政在社会救助投入方面的体制不顺，对社会救助的财政投入产生了约束作用。基于此，社会救助目前发展的重点议题相对集中在这两个问题的解决上。一方面，不断地将更多的群体纳入社会救助的对象范围中，尤其是对那些可能对社会稳定产生影

4、响的人群。另一方面，众多的研究者不断地呼吁政府扩大开支，尤其是呼吁中央政府承担更大的财政投入责任。相对于以上两个方面而言，迄今为止，研究者们对如何建构我国社会救助的长期性制度仍重视不够。因此，在未来的发展中，社会救助的制度建设应该是社会救助乃至整个社会保障制度运行与发展中的重要议题。从微观层面看，社会救助制度运行中的对象界定、救助标准、给付水平和方式、管理体系等都需要进一步明确。从宏观层面看，社会救助的法制建设、政府责任体系建构、社会救助发展规划等都是影响社会救助未来发展的重要因素。同时，我国社会救助面临未来经济社会发展的各种挑战，例如当前和未来我国城乡贫

5、困问题的变化，以及我国经济发展方式的转型等。我国社会救助制度要在未来的发展中更好地承担起保障基本民生、满足贫困者的基本需要和维护社会稳定的任务，必须完善和优化其制度建构。九大制度应对未来风险面临新的形势和未来的挑战，必须从现在开始加快社会救助制度建设。目前我国社会救助制度建设面临的主要议题有：确定适度、可调节的覆盖面，在相对贫困的基础上建立科学合理的“低保”标准及其制度化调节机制，建立中央与地方政府合理的资金保障分担体制，以及建立专业化、高效率的社会救助管理体系等。第一，在社会救助对象方面，应该建立合理的覆盖面确定机制和对象认定机制。根据“应保尽保”的原则

6、，适度确定社会救助的覆盖面。中国城市和农村的“低保”覆盖面和发达国家甚至许多发展中国家相比还是比较小的，在未来的发展中应该根据实际需要适度扩大。但是，“低保”的覆盖面不宜无限扩大，覆盖面的确定应该从社会保障体系的角度宏观考虑，根据社会发展和保障民生的需要适度扩大。另外，在“低保”对象的认定方面，应该有合理的制度确定哪些人具有基本的资格，并且应该完善制度化的救助对象认定程序。现在，各种救助项目都与“低保”挂钩，形成了救助的叠加，使“低保对象”成为一种特定的社会身份。在未来发展过程当中，应注意对象的边界弹性化处理，可以考虑将救助对象分层。不同的救助项目可以瞄准

7、不同的对象，对同一项目中的救助对象也可以采用不同的标准补差。这样一来，可以使社会救助项目更加具有针对性，发挥更好的社会效益。第二，应该建立合理有效的社会救助项目申请者的收入核查制度。社会救助是以家庭调查为基础的社会保障项目，需要对申请者进行收入核查。但贫困家庭的收入核查是全世界的难题，我国的社会救助项目，尤其是城乡“低保”项目也面临这样的难题。如果收入核查制度不严格，将可能导致不符合条件的人冒领，导致社会救助资源的流失和无效使用；但收入核查过严，也会导致管理成本升高，并可能导致“贫困烙印”等有损贫困者的后果。因此，应该认真研究建立适合本国情况的收入核查机制

8、。建立合理有效的收入核查机制，关键要注意把握以下几个方面的要求：首