中国社会救助制度的改革与发展_韩克庆

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1、２０１５年第２期中国社会救助制度的改革与发展＊韩克庆（中国人民大学劳动人事学院，北京１００８７２）［关键词］社会救助；最低生活保障；计划经济；市场经济［摘要］在计划经济时期，中国形成了自然灾害救助、城市单位救济与农村集体救济相结合的社会救助制度。市场经济改革以来，随着最低生活保障制度的创新发展，中国社会救助制度内容不断丰富，制度规范不断提高，形成了《社会救助暂行办法》中规定的八项救助内容。社会救助制度的改革与发展，满足了贫困群体的基本需要，保证了市场经济体制改革的顺利进行，维系了社会和谐，促进了社会公平。中国社

2、会救助制度的发展走向是：救助对象从覆盖市场转型的城市新型贫困者向全体贫困者过渡；从城市社会救助体系为主体向城乡一体化的社会救助体系建设过渡；从社会救助与社会福利分离向社会福利整合社会救助制度过渡；长远来看，从政府主导向政府—市场—社会多元主体过渡。［中图分类号］Ｄ６３２．１［文献标识码］Ａ［文章编号］０２５７－２８２６（２０１５）０２－００２９－０７中国社会救助制度的改革与发展历程，大致可以分个方面展开。新中国成立之初，长江、淮河、汉水以及海为三个阶段：一是计划经济时期以救灾救济为制度主体河流域相继发生严重决口

3、，灾情遍地。因此，１９５０年２月的时期；二是改革开放以来至２０世纪９０年代末的制度过２７日成立中央救灾委员会，各灾区政府逐级设立生产救渡和转型时期；三是９０年代后期，城市最低生活保障制灾委员会，以民政部门为主，开展救灾工作。当时的救灾度建立到目前的制度全面建设时期。方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅［１］（Ｐ１４９）之以必要的救济”。据统计，从１９５０年到１９７６年，一、计划经济时期的中国社会救助制度国家提供的灾民生活救助款项总计达到８０．８４［２］（Ｐ３３）亿元。（一）１９４９年以后中国社会

4、救济制度的建立计划经济时期的农村社会救助项目主要是“五保”供新中国成立后，针对积贫积弱的社会现实，当时社会养和贫困户救助。城市社会救助项目主要是临时救济和救助制度主要围绕自然灾害救助、农村救助、城市救助三定期定量救济，救助对象主要为无劳动能力、无生活来＊　本文根据作者２０１４年７月２３－２５日在山东省青岛市“贯彻落实《社会救助暂行办法》暨重特大疾病医疗救助培训班（民政部社会救助司主办）”上的发言撰写而成。文责自负。［收稿日期］２０１４－１０－１１［作者简介］韩克庆，中国人民大学教授，主要从事社会保障研究。２９２

5、０１５年第２期源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户、６０主义计划经济体制逐步确立，开始由“治乱”走向“治贫”。年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象，为了不让一个“阶级弟兄”掉队，很多在旧社会没人管的每年的城镇固定救济对象在４０万人至８０万人之间，临时人，在新社会得到了起码的生活保障。农村人民公社体［２］（Ｐ３４）救济２００多万人次。制建立后，贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都［５］在行政管理方面，新中国成立以后的社会救助工作，由生产队负责。自此，新中国形成了国家保障体系下的除城市救助中

6、的精减退职职工救助由劳动部分管外，其城市单位救济与农村集体救济相结合的社会救助制度。余的社会救助及优抚事业，都由内务部主管。“文化大革命”期间，内务部被裁撤，民政工作分别交由财政部、卫生二、市场经济改革以来中国社会部、公安部、国务院机关政工组织管理。１９７８年民政部成救助制度的发展立后，社会救助工作交由民政部负责。（一）中国社会救助制度的过渡和转型（二）计划经济时期中国社会救助制度的特点改革是一场全面的社会革命。１９７８年以来，中国社新中国成立以后，中国社会救助制度的总体特征主会开始了政治、经济、文化的全面变革

7、。同年，民政部成要有以下几点：立。在改革开放的宏观背景下，中国社会保障制度也发一是普遍贫穷基础上的残补型制度。新中国成立之生了根本性的变化———国家负责的劳动保险制度开始向初，各项事业百废待兴，经济基础非常薄弱，农村社会普社会保险和商业保险制度过渡。１９９３年，中共中央十四遍贫穷。因此，当时的主要任务是恢复生产和社会秩序，届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经国家经济制度与政治制度建设为重中之重。当时的救助济体制若干问题的决定》第五部分，明确提出建立多层次对象主要是两种人：一种是“光荣的人”，一种是“

8、困难的的社会保障体系。这个多层次的社会保障体系包括社会人”，社会救助制度为选择性的残补型制度。二是救灾救荒为主体内容。在普遍贫穷的前提下，保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储［６］（Ｐ１３８）社会救助制度无法覆盖需要救助的全体困难群体。其蓄积累保障。值得注意的是，当时《决定》中还没中，灾民救助是主体，救灾经费主要用于解决灾民粮食、有社会救助的概念，与社会救助概念有关的，