行政主体与行政职能

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第二章行政主体与行政职能学习目标主要内容1 学习目标通过本章学习，了解政府的内涵、本质、特点基本结构及其我国的行政职能的基本含义；政府行政的权力基础；政府职能及其历史沿革，理解行政职能的基本理论，掌握行政职能体系的内容以及我国行政职能转变的内容和方向。教学要点2 第一节行政主体—政府一、政府的基本内涵关于政府的定义,向来众说纷纭,难有一个统一的说法.但大致上可以分为广义说和狭义说.广义说的政府,泛指一切国家政权机关,如立法,司法机关,行政机关以及一切公共机关.有代表性的如英国《大众百科全书》的定义:"由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构.政府的功能(1)立法;(2)司法;(3)执行,行政管理."3 狭义说的政府,专指一个国家的中央和地方的行政机关.《美国百科全书》是这样界定的:“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动.通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序.就这一方面而言,政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理.由此可见,政府就是一个国家或社会的代理机构."我国宪法中的"人民政府"就是指各级行政机关,即狭义的政府.4 第二节行政权力概述行政权力的含义与特点行政权力的来源行政权力的产生与发展5 一、行政权力的含义与特点行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力概念理解：行政权力的主体必须是国家行政机关行政权力的目的是要通过贯彻执行国家的方针政策和各类法律、法令来有效地实现国家意志行政权力的作用方式主要是强制性的推行政令行政权力的客体包括整个社会行政权力的性质是一种由少数人执行的管理权力6 行政权力的特点行政权力的执行性行政权力的一元性行政权力的公正性行政权力的时效性行政权力的膨胀性7 行政权力起源于人类社会的组织分工，随着国家权力的出现而产生。二、行政权力的来源8 原始社会公共权力早期分权学说三权分立学说政治与行政二分法“议行合一”理论决策行政说三、行政权力的产生与发展9 四、行政权力的分配行政权力的分配的原则行政权力的分配的方式行政权力分配的途径10 （一）、行政权力的分配方式根据行政权力的层次性及其科层化的主体结构进行分配，形成等级权力，它需要解决的是集权与分权、管理层次和管理幅度的问题。根据行政权力作用客体的不同而对行政权力所进行的功能性分割，形成功能权力。在这种权力分配中要协调专业与专业的关系问题。11 （二）、行政权力分配的原则程序必须合法职权必须分明权责必须一致权利必须明确内容必须全面12 （三）、行政权力分配的途径行政权力的分配途径主要是通过逐级授权行政权力分配的另一种途径是权力下放。这是现代国家为实现治理活动的因地制宜或因时制宜，而对行政处分权力进行的一种分配行政权力分配另一中常见的途径即地方自治行政权力分配的再一种途径即是权力“外放”13 行政权力的基础和手段行政权力行使的程度行政权力行使过程中的负效应及其克服五、行政权力的行使14 (一)、行政权力的基础和手段强迫性手段奖酬性手段权威性手段15 (二)、行政权力实现程度行政权力的实现程度是一个综合指标，它不仅反映政府工作效率，而且也反映政府工作的能力，二者的统一便是政府的效能16 影响行政权力实现程度的因素行政权力的目的与手段的合理性行政权力的强度行政客体的潜在能力问题行政环境问题17 (三)、行政权力行使过程中的负效应及其克服利益倒错，导致公权私用权力角逐，使手段成为目的权力僭（jian）越，致使特权丛生惯性遗传，产生死灰复燃现象18 负面效应的克服在完善行政权力的同时，必须建立一套完善的合理的制约机制，既包括行政权力的自律机制，又包括立法权力和司法权力对行政权力的监控、政党监督、舆论监督和公民监督等他率机制。19 一、行政职能的含义与特点（一）行政职能的含义行政职能是指具有公共行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能主体是国家公共行政机关和其他公共组织对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式概念理解第三节政府的行政职能20 （二）、行政职能的特点广泛性适应性差异性层次性相对独立性21 二、行政职能的地位和作用行政职能是建立行政组织的根本依据行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的关键行政职能实行政运行机制科学化的依据行政职能的实现情况是行政管理结果检验的依据22 三、行政职能的历史沿革自然经济条件下的行政管理职能近代行政管理职能的变革现代国家行政管理职能的新发展23 （一）自然经济条件下的行政管理职能奴隶制国家形式下的行政管理职能突出地体现了镇压职能和军事保卫职能封建制国家在行政管理职能方面，除了它所反映的阶级本质和它所代表的阶级利益不同外，还以其具有稍稍增加了的社会管理职能而与奴隶制国家行政管理职能相区别24 （二）近代行政管理职能的变革随着国家权力的分化和法制社会的建立，行政管理职能的独立性日益增强，并最终作为国家职能的一个组成部分而独立存在在资本主义制度下，由于社会化大生产代替了手工生产，商品经济取代了自然经济，社会经济活动的范围越来越大，资产阶级政府的社会管理职能也得以相对强化资产阶级政府在加大社会管理职能的同时，政治职能也没有消弱，在一定意义上甚至还有了加强25 （三）现代国家行政管理职能的新发展国家职能日益扩展，行政管理职能也呈扩大趋势现代各国行政管理职能体系中，在增大社会管理职能的同时，镇压与治安职能有相对减弱的趋势国家行政管理综合协调职能的强化与行政管理职能社会化同步进行构成现代行政管理职能的又一显著特点26 四、行政职能理论有限政府理论政府干预理论当代政府职能理论27 (一)有限政府理论洛克。以自然法、社会契约论为基础论证政府，认为“既然政府得到的只是人们转让出来的有限权力，政府的行为就一定有限的”边沁。从人性出发，强调以功利原则作为社会政治制度的基础，强调政府应该负起保障人的健康、物价管理、粮食供应和公民教育等任务，但对人们的经济活动却不要干涉密尔。从人类需要自由的角度来论述问题的，反对政府干预工业生产过程，也反对政府限制思想言论自由亚当·斯密。“看不见的手”的市场经济理论，政府不应干预市场的自由28 （二）政府干预理论市场失灵理论。个人价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾，市场不会自动供给公共产品等凯恩斯。通过政府干预和福利政策，刺激经济，使社会矛盾达到缓和。29 （三）当代政府职能理论公共选择学派。市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的理由；除非有阻止狭隘利益集团进行掠夺的程序性规则对施政过程加以严格的约束，政府的缺陷——效率底下、费用昂贵、计划执行不当等都是不可避免的；即使如此，凡是可能的地方，决策仍均应转交私营部门。30 五、行政职能体系行政管理的基本职能行政管理的运行职能31 （一）行政管理的基本职能国家政治事务的管理职能，包括防卫职能、外交职能、治安职能社会经济事务的管理职能社会公共事务的管理职能，包括科教职能、公共服务职能、社会保障职能、人口控制职能32 计划职能组织职能协调职能指挥职能控制职能（二）行政管理的运行职能33 六、我国行政职能的转变行政职能的转变内容行政职能转变的方向34 （一）、行政职能转变的内容调整了政府和市场的关系调整了政府和社会的关系调整了政府和企业的关系35 （二）、行政职能转变的方向由“全能行政”到“有限行政”转变由重管理到管理和服务并重36