公共政策失败的因素分析——以短命的广州免费公交地铁政策为例

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1、公共政策失败的因素分析-----以短命的广州免费公交地铁政策为例一、广州免费公交地铁政策概述2010年10月广州市政府宣布，在亚运会、亚残运会机动车单双号限行46天期间(11月1日至29日、12月5日至21日)，剔除13天双休日和3天新增假期后的30个工作日，全体市民免费享受公共交通服务。这项免费政策在全广州执行五天之后便宣告夭折了，爆发了一系列问题。据广州市交委公布的数据显示，11月1日开始实行公共交通免费的一周中，日客流量高达1754万人次。地铁日客流量达到778万人次，比免费措施实施前同比爆增1倍以上。超量的人流，使地铁一直处于超负荷运行状态，不仅给安检带

2、来困难，而且加大了拥挤程度，严重影响了车行速度和安全。尤其是上下班的高峰期间，原本半个多小时的车程，竟要“磨蹭”上两个钟头，令上班族叫苦不迭。这被政府自认为是一项惠民政策，在实施的过程中却引起大部分市民不满，在社会各界的投诉纷沓而来的时候，广州市市政府宣布中止公交地铁政策，决定从11月8日(周一)起，全市取消免费乘坐地铁、公交和过江轮渡的优惠措施，按每个户籍家庭(含在广州居住半年以上流动人)发放150元现金，集体户口人员按照每人50元标准发放现金，作为交通补贴。广州市交委副主任颉亚林表示，此次变动“经过了慎重研究”，其理由有四：免费以来的地铁客流情况远远超出了地

3、铁运输能力的承受范围；确保地铁营运安全；维护地铁线网良好的乘车秩序；尽量让市民上下班交通出行的刚性需求不受影响。尽管政府知错能改，及时更换了另一种惠民政策，但是不可置否的是，这次广州公交地铁的免费政策无论从政策认定、决策和执行方面都是失败的。二、广州公交地铁免费政策过程在问题认定、方案构建、决策、政策执行四个环节存在的主要问题。一般认为，从政策过程来看，公共政策包括问题的认定、政策的规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等一系列动态环节，每一个环节都有其特定的意义和功能并产生一定的活动效果。【1】所以政策过程中的任何一个环节出现问题都可能影响到政策执行的

4、效果。考虑到广州公交地铁免费政策在执行的短短五天后便宣告夭折，笔者着重从问题认定、方案构建、决策、政策执行、这四个环节作重点分析，对广州公交地铁免费政策的评估也一并提出一些建议。（一）广州公交地铁免费政策在政策认定存在的不足政策认定不仅是公共政策的首要环节，而且对整个公共政策的执行起了全局性的作用，所以政策认定在政策的动态过程中起了非常重要的作用。很明显，广州公交地铁免费政策在政策认定是存在严重的认识不足。（1）免费政策的认定欠缺科学的分析根据重大公共政策决策的一些基本原则，在政策的认定过程中，应该进行充分的考研，搜集各方面的信息反馈，但从各种报道之中难以发现广

5、州市政府的调研结果，也即广州市政府制定亚运期间公交地铁免费政策的客观依据是什么、有何科学的指标和数据难以让外界所知晓。因此，在缺乏相应的指标分析和数据支撑下发动公交地铁免费政策难免令人对广州市政府公交地铁免费政策的动机产生猜疑并缺乏对公众的说服力。（2）对政策的考虑缺乏全面的分析公共政策的制定往往受到目标群体对象的制约，但是在中国的政治体制中，政府一般作为政策制定的主体，因此政府是否充分考虑到目标群体对象的利益，成为一个政策是否良性的关键因素之一。因此政府的政策任务就是要协调各种利益要求,实现利益平衡。政府一方面有义务综合考虑社会不同群体之间的利益要求,力图实现

6、不同利益之间的妥协,另一方面有义务兼顾一部分弱势群体的合法利益,实现社会公平和正义。【2】很明显，这次广州公交地铁免费政策的目标群体包括全体广州市民以及外来人员，但是政策的制定往往是牺牲了另一部分的利益的，因为实施了单双号限行管制，所以很多上班一族，尤其是白领以上的社会人士，因为他们拥有较高的收入，往往不在乎哪一点政策免费政策，但是他们还是要不得不放弃自主驾车上班的权利，从而加入挤公交地铁的大军当中，但是自从实行公交地铁免费政策后，公交地铁变得更加拥挤，这样令他们痛苦不堪。而且免费政策后，上班时间的拖长令这次政策的机会成本大大降低。因此可以认为政府在这次政策认定

7、的过程中是存在很大的局限性的。（二）广州公交地铁免费政策在政策构建中存在的不足从动态意义上理解，政策方案建构过程就是政策的规划和制定过程。它具有以解决政策问题为目的、针对未来、技术性和政治性的特点。比如，邀请各方代表来参加听证会，征集各方的意见，否则政策最后的失败，无疑就是在浪费纳税人的钱。笔者认为中国的政策议程设定基本上属于“关门模式”，政策空间较小。在这样的模式中，公职人员特别是领导者的个人意志对政策议程具有“拍板权”。这就是所谓的“屁股决定脑袋”的来源吧，但是却会是公共政策的构建存在诸多的不合理的地方。据报道，官方预计实行公交地铁免费政策后，公交地铁的日客

8、流量大概会增加300万人