公共政策执行的中国经验new

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1、公共政策执行的中国经验贺东航孔繁斌摘要：国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域，通过政策细化或再规划的过程，才能实现其政策目标，从而形成中央统一性和地方多样性的执行格局，说明公共政策往往具有层级性；同时，任何一项重大的公共政策还具有多属性特征，重大领域的改革政策尤为明显，它同时承载经济、政治、社会、文化和生态等多项任务，其政策目标的实现取决于多部门的合作与配套政策的供给。为防止公共政策在执行中陷入“碎片化”，可运用中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题，这在一定意

2、义上即构成了公共政策执行的中国经验。关键词：公共政策中国经验层级性治理多属性治理作者贺东航，华中师范大学政治学研究院教授（武汉４３００７９）；孔繁斌，南京大学政府管理学院教授（南京２１００９３）。一、问题的提出文本形态或政府话语体系下的公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一个直线的过程。政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程。从政策的制定到政策面向直接对象的最终执行，其间存在着一定的层级距离，这一距离给政策目标在传递过程中出现信息扭曲和偏差提供了机会，导致政策过程在一系列的层级上容易出现差错。如何减少出差错的机会，更有效地执行政策，使政策作为政府对经济社会发展实施宏观调

3、控的杠杆作用得以成功发挥，既是发达国家政府正在探索的课题，也是发展中国家亟待解决的难题。２０世纪７０年代中期以来，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行研究运动”，其兴起以１９７３年加州大学的普雷斯曼（Ｔ．Ｌ．Ｐｒｅｓｓｍａｎ）　本文为国家社会科学基金重大项目“中国集体林权制度改革研究”（批准号０９＆ＺＤ０４５）、国家社会科学基金一般项目“和谐社会公共管理模式构建的基础”（批准号０９ＢＺＺ０２５）阶段性成果。·６１·中国社会科学２０１１年第５期和韦达夫斯基（Ａ．Ｗｉｌｄａｖｓｋｙ）的专著《执行———华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》①的出版

4、为标志。自此开始，西方国家在政策执行的研究方面逐渐形成三个重要的发展时期。②第一代研究的主要特点是偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径，代表者为普雷斯曼与韦达夫斯基。第一代研究的主要贡献在于强调政策执行与政策目标的实现是一种非直线性关系，其研究具有开拓性意义，也大大拓宽了政策研究的视野。第一代研究被批评的地方在于其囿于小个案的分析，很难从经验分析中概况出普遍性的命题；同时其自上而下的研究路径过多地关注中央行动者的目标和策略，忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行动的意外结果。第二代政策执行研究是在对第一代政策执行研究批评和发展的基础之上建立起来的，更加偏重政策执行理

5、论分析框架及模式的建立，主要代表人物是爱德华兹（ＧｅｏｒｇｅＣ．ＥｄｗａｒｄｓⅢ）、萨巴蒂尔（ＰａｕｌＳａｂａｔｉｅｒ）、利普斯基（ＭｉｃｈａｅｌＬｉｐｓｋｙ）以及Ｃ．霍恩（Ｃ．Ｅ．ＶａｎＨｏｒｎ）和Ｄ．米特（Ｄ．Ｓ．ＶａｎＭｅｔｅｒ）。第二代研究的主要观点是强调自下而上的政策执行模式，同时强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作。自下而上的研究路径强调应该赋予基层官僚或者地方执行机关自主裁量权、因地制宜地执行政策目标。同时，这一研究路径开始重视对政策过程中的利益相关者的分析。第三代研究试图克服第一代和第二代政策执行研究的弊端，提出更加整合的执行框架。整合型的

6、执行研究路径强调政府机关间的网络关系与政策执行力的表现。就执行机关间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间与府际关系的运作；水平关系则有政府部门、民间部门间的伙伴关系的形成。其成功的要件有二：一是关键机关组织能力的强弱；二是机关间伙伴关系沟通协调的好坏。整合型的执行研究路径强调机关间的网络关系，这一点对我们的研究有重要启示。它可以让我们充分看到政策执行的复杂性与动态性。整合型执行研究路径的不足之处在于组织之间的网络分析过于复杂，以至于很难用于解决政策执行中存在的问题。正是因为这一点，整合型执行研究很难被后续研究者所采纳。总体上看，虽然西方政策执行的研究并没有达成广泛的一致，以至出现自上而下与

7、自下而上、实证研究与后实证研究、宏观执行与微观执行之类的研究范式之间的竞争、冲突与争论。但是他们的研究大大地拓展了政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行纳入政策科学的研究领域。从２０世纪９０年代中后期起，我国学者对公共政策执行的研究迅速形成热潮并产生了一批研究成果。中国学者丁煌、景跃进、徐湘林、陈振明较早并系统从事了政策执行的研究。需要指出的是，虽然这一时期的研究已经注意到政策执行研究的重要性，但研究成果主要是