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1、理论探讨1999年第1期影响公共政策执行的要素分析洪笈柳云飞“公共政策乃政府为解决公共问题,达成公共目标,经由政治过程,所产生的策略。解决公共问题,达成公共目的,乃民生福利与疾苦之所在,且为政府施政作为之具体表现。”政府作为公共政策运行中的主体,在现代社会,在一定程度上其社会管理和行政管理活动始终围绕公共政策的制定和执行而展开的。从某种意义上讲公共政策执行过程是公共政策的制定过程的“延续”,也是公共政策达到预期功效、解决实际问题的关键所在。在实践中,政府或其决策机构非常重视公共政策的制定过程,一般通过大量的调查研究分
2、析,针对某个特定的社会公共问题,制定科学的政策,以期解决某个特定的社会公共问题。相反,往往忽视对公共政策执行过程的科学地系统地研究,进而造成公共政策执行过程的相对薄弱。因此,对公共政策执行过程科学地系统地研究将有利于提高公共政策的效能,克服因政策执行不力而导致的政策失败。本文试就影响公共政策执行的要素做一点分析。一、公共政策的科学化程度公共政策的制定过程是一个主要以政府或其决策机构为主体的决策过程,这一过程的主要特征在于集思广益,发挥群体的智慧,以公共政策目标为依据,以解决政府面临的社会公共问题为目的。对这一过程的自身
3、要求就在于防止决策者的主观随意性和对问题分析的片面性,相反,要求增加公共政策的客观性、全面性和科学性。否则,政策执行无论如何科学、合理,其结果将事与愿违,欲速则不达,甚至同初衷背道而驰。所以,可以得出这样的结论:政策执行的前提或基础首先在于公共政策内在的科学化程度。或者说,影响公共政策执行的首要因素在于公共政策的本身。这就要求政府或其决策机构在制定公共政策的过程中,跨越公共政策的制定过程,从公共政策执行的角度审视政策的科学性,预测政策执行过程的实际功效。这里包括审视公共政策的“政治性”。预测公共政策的可操作性,预计公众
4、对该项的接受程度,分析该项政策的“社会互动性”等等。二、信息的沟通能力信息的沟通能力在公共政策执行过程中发挥着重要的作用。从信息论的角度来看公共政策的执行过程,我们感到公共政策执行过程同样存在信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行机关或执行人员向社会或某些社会团体释放、传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。在这种信息交流和信息碰撞的动态过程之中,一系列有关政策执行中的政策内容、指示、命令、法规(则)、政纲等首先在政策接受者中进行有效的传递、磨合和融合乃至认同;同时,让政策接
5、受者明确、清楚政策的内容、宗旨等。这种全方位、多层面、立体式的交流必须建立在较好信息沟通的基础之上。相反,信息沟通能力不强,必然导致政策接受者对政策范围一无所获、或道听途说、一知半解。这样,也就给政策执行增添较大的难度和阻力。对于政策执行者来说,保持同政策接受者的信息沟通可以减少政策执行的盲目性,而且可以根据一85些反馈信息及时调整执行方法和策略,不仅增强政策执行的效果。控制论的创始人维纳认为:“信息是人们在适应客观世界,并使这种适应反作用于客观世界的过程中,同客观世界进行交流的内容和名称。”如果我们从控制论的角度分
6、析政策执行,那么,政策执行过程是一个信息的控制过程,且是有效的控制过程。但是这一过程假如失去信息和信息沟通,这一过程也是无法控制的。因此,在政策执行过程中政策执行者和政策的接受者之间要通过各种信息渠道,保持全真的信息沟通,否则,将难以实现政策执行的预期效果。三、资源投入度资源是要素的总和,也是一切行动的依托。政策执行同样依托必要的资源。张世贤先生在《政策执行资源投入度分析》一文中引述道:“政策执行要投入一定的资源,方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”可见,资源投入度对政策执行的影响是极其深刻的
7、。笔者认为,也可以从以下三方面来分析资源投入度。1.政策执行需要有执行人员的投入。人是社会活动的主体,政策执行是人类的政治行为。所以,人们的投入度不只是人的数量,更重要的却在于人的质量即政策执行人员的素质。具体而言,“德”和“才”两个方面。从“德”的角度要求政策执行人员要有强烈的事业心、高度的责任感、踏实的作风、坚韧的毅力和追求完美的品质;从“才”的角度要求政策人员要有与执行政策相适应的业务水平和业务能力,包括组织和管理能力。2.政策执行需要有必要的财力的投入。“政策的执行越来越需仰赖经费。”!换句话说,财力投入直接影
8、响政策执行的过程和效果。在政策执行的过程中,有必要的财力保证,就可以为政策执行者在政策执行的各个环节上进行要素的最佳组合、寻求最优效果提供条件。反之,财力不足,物质基础薄弱,必然给政策执行造成执行不力、效果低劣的不良后果。有的学者认为“经费是政策执行的动力”。政策执行同财力投入的关系犹如机器同油之间的关系。当然,讲财力的投入也是指
