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1、2010年3月扬州大学学报(人文社会科学版)Mar.2010第14卷第2期JournalofYangzhouUniversity(Humanities&SocialSciences)Vol114No12论我国“官员问责”法治化的困境与进路徐祖澜(扬州大学法学院,江苏扬州225009)摘要:由于官本位的历史传统以及制度的非体系化和操作性的困难,我国当下的“官员问责”在法治化的道路上陷于困境。为走出这一困境,在理论上,“官员问责”的法治化首先是构建一种能够提供合法预期的行为规则体系;在路径上,既要注重制度设计的合理性和可操作性以使之成为良法,又要树立起良法被遵循的
2、文化基石,由此才能建立真正意义上的法治型问责。关键词:官员问责;合法预期;法治化中图分类号:D92010文献标识码:A文章编号:1007-7030(2010)01-0045-06近年来,由公共突发事件所引起的“官员问样本,在统计分析的基础上总结我国官员问责的责”已成为政府和民间视野中的关键词。然而,一般特点,其中的一个结论就是:我国官员问责这一词汇对于国人而言并不陌生,6年前的“非实现的类型以等级问责为主(占81%),在等级典”所引起的对失职官员的责任追究早已成为先问责中实现的内容又以突发公共事件为主(占[2]例,但此后我国的“官员问责”在法治化的道路92%)
3、。对这一状况的引申理解是:因为突发上一直踯躅不前。只是在下一个恶性事件的发生公共事件在短期内具有很大的社会影响力和感官之后,“问责”旧事重提,发挥着心灵安慰剂的冲击力,故而民众将由此引发的“官员问责”称作用。当下,依法行政的法治主义要求我国的为“风暴”是十分贴切的。但从另一方面而言,“官员问责”必须“为我国的责任政府建设与行“问责风暴”的提法也是一种警示———问责靠刮[1]政管理体制改革注入了新的推动力”,这就意风暴的形式只是也只能是权宜之计,对于责任政味着我们必须重新审视它的历史和现实困境,力府的长远制度建设来说是无济于事的,甚至会起求将之建构为一个行为规则
4、体系,使置身其中的到忽略或消解的作用。因此,我们有必要对这一主客体都能够对自己的行为作出合法的预期。官风暴的历史基础、现实条件以及性质和特征进行员问责制作为一种制度而不是策略,应当用法律全面的反思,为真正的制度化清除认识上的障规范的形式加以确定,并且确保能够得到有效的碍。施行。11历史困境:官本位下依法问责传统的缺失一、中国语境下“官员问责”的困境受两千多年君主专制统治的影响,中国人的曾有学者采用定量分析的方法,以2003～官本位思想是根深蒂固的,“做官”成为传统中2006年间《人民日报》和《中国青年报》中所国人意识结构中的主导价值观。在官本位观念的报道的73
5、个官员问责事件和212个问责对象为指引下,官处于整个社会的中心位置,一切社会收稿日期:2009-09-11作者简介:徐祖澜(1976-),女,安徽芜湖人,扬州大学法学院讲师,南京大学法学博士生,研究方向为法理学。·45·活动都是为了做官。做官的目的是为了获得权可能是中央官员,二是各地问责制不统一,即在力,因为官与权是紧密相连、不可分割的,因问责主体、客体、程序、事由等各方面都可能有此,官本位意识直接表现为权力至上意识,主张差异,甚至是很大的差异,导致的结果是在甲地权力的随心所欲和放任自由,权力具有超常的支应受问责的官员在乙地是不构成问责客体的,这配空间,反对任
6、何形式的责任约束,在责任信必然增加了实践中操作的难度。其三,各级党组念、责任评价等方面表现出冷漠无情的态度。在织以及没有规章制定权的地方政府和政府部门制行政意识上,官员被视为整个社会的统治者或者定的相关文件在问责制度中占有较大比例,结果管理者,是国家政治生活的主体,而民众是被统是表面上扩大的问责范围,实则增加了问责的复治者或被管理者,被排斥于政治生活之外。对官杂性与困难性。员的监督和制约只发生在行政系统内部,官员只制度体系内部的不统一甚至混乱必然造成操需对上负责,而无需对下负责。作的困难,依据的标准不同必然带来适用的结果故而,在这一历史基础之上的“官员问责”不
7、同,同一行为在此地不被问责而在彼地被问往往被认为是官僚系统内部的政治斗争或政治运责,在政治的平静期不被问责而在政治的运动中动的产物,必须由中央或较高级的领导者发起,被问责,这种不规范的制度带来操作上的任意一级一级向下追究,在形式上以个案出现,通常性。同时,为大多数学者所诟病的操作性困难还是在发生重大事故或案件以后,以“人治型问包括:职责权限的模糊、问责范围的过于狭窄、责”的形式出现,责任的追究依据上级领导的意责任追究弹性过大等方面,亟需通过精心设计而见,缺乏具体的规范和操作程序,追究的过程中予以完善。人为与偶发因素影响很大,责任追究的力度在很二、“官员问责”法
8、治化的理论预设大程度上取决于领导人的重
