新农合政策执行中行为主体策略分析

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1、新农合政策执行中行为主体策略分析一、社会政策执行中行为主体的策略行为社会政策执行中行为主体的策略行为是指社会政策行为者基于对特定情境的认知而进行的有目的、有意识的行为，行为者行动时并不一定有明确的目标和严密的计划，而是针对情境的变化调整行为方式，以实现有利于自身的结果。在某项具体的社会政策执行中，行为者可能在具体环境与自身因素的制约下，适应性地选择有利于自身的一种或多种策略行为。当前，我国社会政策执行行为主体的策略行为主要表现为以下四种类型：变通、敷衍、逃避、抗拒。社会政策执行行为主体的“变通”，是指行为者在未得到政策制定机构或政策执行机

2、构正式准许的情况下，自行改变政策中的某些内容，从而推行一套经过改变的制度安排；社会政策执行行为主体的“敷衍”，是指行为者表面上承诺服从政策安排、配合政策的执行，实质上并没有严格按照政策要求调整自身行为方式，只是部分或形式化地执行某项社会政策；社会政策执行行为主体的“逃避”，是指行为者对社会政策采取漠然的态度，即尽量避免与社会政策发生正面的关系，通过对某项政策的“架空”来保证自己的利益；社会政策执行行为主体的“抗拒”，是指行为者公开表明对社会政策的不满，并拒不执行某项社会政策。“抗拒”所表现的对社会政策的驯服态度最弱，在现实中最少运用。产生

3、策略行为的原因，是由于在我国社会结构转型与经济体制转轨的时期，政策安排所包含的激励与惩罚机制不健全、社会正式规则与非正式规则之间矛盾的加剧，影响到社会成员对政策安排的认知，使其对政策的认知与政策制定者所宣称的意图之间出现偏离。同时，社会结构、社会群体的分化越来越明显，政策执行中行为群体面临政策安排与自身利益的冲突、资源条件匮乏等因素的制约。在以上因素的综合影响下，目标群体对政策的认同意愿降低，就可能实施种种策略行为。新型农村合作医疗（下简称“新农合”）政策执行有三个主要的行为主体，即地方政府、农村居民、医疗机构。由于各种因素的影响，导致这

4、三个行为主体中的一部分行为者采取策略行为以避免损失、增加利益，这是三方利益博弈的行为表现。二、新农合政策执行中农村居民的策略行为由于农村居民对医疗保障制度不了解、互助共济意识不强、对新农合信任度不高、对基层政府信任感不强，兼之一部分农村居民贫困，导致一部分农村居民采取逃避、纠缠、违规等策略行为应对新农合制度。第一，部分农民逃避的策略行为。“不参合”是逃避的形式之一；“不表态”也是逃避的形式之一。湖南桂阳县2003年试点，第一年参合率24.55%。究其原因，县人民政府说：“一是农民的互助共济意识不强。部分农民认为自己身体好，不会生病，交钱后

5、自己受益不到。二是医药购销体制不顺。药店药品普遍低于医疗机构药品价格，这样使农民误认为搞合作医疗是卫生部门搞行业垄断。三是原合作医疗的影响。以前，由于各级财政不补助，只靠农民个人筹资，筹资额少，补助比例低，对农民吸引力不大，办了几次都未成功，这些都给农民心中留下阴影。四是外出打工人员多。桂阳有13万人口长期在外打工，有的甚至举家长年在外。由于打工多属青壮年，而留在家中的基本上是老人和小孩，老人和小孩既无经济来源又不能做主参加合作医疗。五是自然灾害的影响。农民减收严重，不少农民认为每人每年20元筹资标准太高。”通过大张旗鼓的宣传发动，目前无

6、论是全国，还是各省、市、县，参合率一般较高。但这并不说明农民的思想障碍就已经克服了。在中西部，年人均10元的参合费实在是不高，如涟源仅占农民2004年纯收入2，118元的0.4%；即使20元参合费也仅占桂阳农民2003年人均纯收入2，973元的0.67%，但如果提高参合费，筹资困难马上又会显露出来。第二，少数农民纠缠的策略行为。在新农合基金不够满足参合农民基本医疗服务需要的情况下，对参合农民发生的医疗费用，必须设计成两个部分，除基金补偿外属于农民自费的部分：一是起付线以下；二是封顶线以上；三是基本药物目录之外；四是基本诊疗项目之外；五是有

7、第三方责任的意外伤害（车祸、工伤、斗殴等）；六是当事人违背道德、法律法规造成的后果（吸毒、服毒等）及本人应自负责任的行为（如酗酒之后果）；七是治疗过程中附带发生的非医疗性费用（如伙食费、陪护费等），等等。一部分参合农民住院治疗后，发觉自己的医疗费用一部分甚至大部分不在合作医疗基金补助范围之内时，有的人则采取“纠缠”这一策略，反反复复到乡合管站、县合管局要求补偿。这既影响了正常的工作秩序，又增加了大量的工作负担。第三，个别农民的违规行为。新农合政策执行中个别农民的违规行为，包括冒名顶替、假病历、假处方、假票据。一是冒名顶替，如涟源市，“由于

8、涟源农业人口基数大，外出打工人数多，住院人口多，管理不能完全到位。冒名顶替，虚开发票，虚报费用以骗取合作医疗基金的事情时有发生。”二是假病历、假处方：如在涟源市，“涟源合作医疗管理办法规定，因