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时间:2018-11-19
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1、我国新农合政策执行偏差问题分析 一、新农合政策执行现状 我国新农合政策是在经历了个人自帮、集体帮助的农合政策瓦解之后新制定的互助共济政策。03年试点,10年全面覆盖,历经数年改革探索,取得了显著成绩。但新农合仍处初级阶段,在执行中,受到种种阻碍,使政策发生了某种程度偏离。 二、新农合政策执行偏差表现 (一)“逆向选择”突出 在参保上:老弱病残、收入较低、支付能力较弱的医疗高风险人群了乐意参保,而身体健康、收入较高、支付能力较强的医疗低分险人群倾向于低估医保作用不参保。相关资料表明,中老年人参合率几乎是青年人的4.38倍,验证了逆向选择问题的严重性。 (二)“道
2、德风险”仍存 部分参合农民在大病统筹为主,小病理赔为辅的保障方式下,因未将保小病和农村预防保健纳入医保范围,门诊补偿低,政策偏向住院病人,因此主动挂号住院,小病大治,加重新农合基金负担。 (三)参合弊端凸显 重复参合。参加新农合的同时,参加城镇职工、居民医疗保险;参保意愿高与被动参保并存。贫困地区,农民参保意愿强烈,但与支付能力成反比;在新农合数量规模型发展思路影响下,地方政府采取签订目标责任书的硬性举措,农民被动参合;退保情况时有发生,农民对新农合满意度较低,经常今年参合下年退合。 (四)基金问题凸显 基金安全存隐患。我国基金保障遵循“以收定支,收支平衡”原则
3、,筹资水平低导致基金入不敷出。基金使用不合理。受经济人理性驱动,医疗机构行为扭曲,过度医疗服务、提高医疗费用;医患小病大治,增加报销比例,基金使用方向偏离轨道。 三、新农合政策执行偏差原因 (一)政策本身原因 著名经济学家张曙光说过:制度实施的不完全还来自于制度本身的不完善。影响政策本身的因素有:1、权威性。表现为政策制定主体的权威性和制定程序的合法性。新农合政策制定缺乏“鱼缸效应”,对制定主体的权力限制、政策内容、实施条件、采取措施、最终政策结果等方面并未向民众全方位公开。2、科学性。新农合政策报销程序分为申请受理、费用核算、费用兑付三阶段,周期长,报销程序繁琐,
4、且只有部分地区实行了“即时结报”系统。3、合理性。政策设计应蕴含基本世界观和价值观理论,建立在政策科学模型和理性判断之上。但新农合理性判断不足、针对性不强,大病统筹保障方式对农村五保户、贫困户、残疾人来说,缓解因病致贫作用不大。4、可行性。政策设计范围广,各地实际情况不同,应有政策弹性空间,以便因地制宜执行政策。但新农合政策补偿起付线大多是水平而非梯级分布,导致不同地区因经济不可及使弱势群体徘徊在政策外。 (二)政策主体原因 制定主体。对政策执行偏差的影响主要体现政策问题构建失败、政策目标发生偏离、政策方案不尽完善。就新农合来说,政策问题构建和目标设定都毋庸置疑。但政
5、策方案在覆盖范围广、目标群体多、利益调整大的形势下,没有针对重复参合、道德风险、逆向选择问题做出调整。执行主体。美国政策科学家艾莉森认为“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%则取决于有效地执行”。[1]政策目标能否实现取决于执行者对政策的认知水平。认知水平取决于以下因素:知识能力结构,知识能力结构弱,对政策内在机理理解不透,精神实质把握不准,导致政策“三失”。经济人假设驱动,部分医疗机构为了自身效用最大,伪造病历资料、过度医疗服务。适用主体。政策能否实现还取决于适用主体是否接受。接受与否取决于:对政策的认知与关注,即满意度。新农合保障水平偏低,
6、和农民心理期待还有距离。观念问题。农民健康投资观念,互助共济观念及风险观念淡薄,从过去自助、集体帮助过渡到互助,认知转变还处在缓冲期。政策执行成本收益分析。成本上,农民收入低、医疗价格和物价持续走高;收益上,报销范围少、报销比例偏低、报销起付线设置偏高。 (三)政策机制原因 1、监督机制。(1)监督力度弱。行政监督不力。新农合监委会对管委会监督,但两会职员交叉,一个领导两套班子,职能交叉,监督弱化。法律监督缺失。一方面医疗机构监管薄弱,缺乏药品质量与购进渠道监管制度和引咎、责任追究制度对服务、药品质量、过度医疗行为、采购监管。一方面基金法律监管不力。缺乏对基金机构钱帐
7、分离、医疗消费行为、新农合报销、资金筹集监管。社会监督不足。一方面“三级四地公示制度”、举报箱、投诉等信息披露渠道缺失,无从监督;农民监管基本常识和主动意识不高,参与和民主监督长效机制缺失,无法监督;一方面媒体监督只是政府社会管理手段,缺乏独立性,监督作用不敢、不能充分发挥。(2)监督流于形式。一方面监督机关人、财、物的调配隶属于地方政府,监督机关对其上级、同级有些部门负责人无法行使监督权,实际上有些监督存在不敢、不能、不便进行的情形,有些监督根本无法进行,监督不了。[2]一方面,我国行政体制从运动型体制向目标责任制压力型体制
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