我国新农合政策执行偏差问题分析

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1、我国新农合政策执行偏差问题分析　　一、新农合政策执行现状　　我国新农合政策是在经历了个人自帮、集体帮助的农合政策瓦解之后新制定的互助共济政策。03年试点，10年全面覆盖，历经数年改革探索，取得了显著成绩。但新农合仍处初级阶段，在执行中，受到种种阻碍，使政策发生了某种程度偏离。　　二、新农合政策执行偏差表现　　（一）“逆向选择”突出　　在参保上：老弱病残、收入较低、支付能力较弱的医疗高风险人群了乐意参保，而身体健康、收入较高、支付能力较强的医疗低分险人群倾向于低估医保作用不参保。相关资料表明，中老年人参合率几乎是青年人的4.38倍，验证了逆向选择问题的严重性。　　（二）“道

2、德风险”仍存　　部分参合农民在大病统筹为主，小病理赔为辅的保障方式下，因未将保小病和农村预防保健纳入医保范围，门诊补偿低，政策偏向住院病人，因此主动挂号住院，小病大治，加重新农合基金负担。　　（三）参合弊端凸显　　重复参合。参加新农合的同时，参加城镇职工、居民医疗保险；参保意愿高与被动参保并存。贫困地区，农民参保意愿强烈，但与支付能力成反比；在新农合数量规模型发展思路影响下，地方政府采取签订目标责任书的硬性举措，农民被动参合；退保情况时有发生，农民对新农合满意度较低，经常今年参合下年退合。　　（四）基金问题凸显　　基金安全存隐患。我国基金保障遵循“以收定支，收支平衡”原则

3、，筹资水平低导致基金入不敷出。基金使用不合理。受经济人理性驱动，医疗机构行为扭曲，过度医疗服务、提高医疗费用；医患小病大治，增加报销比例，基金使用方向偏离轨道。　　三、新农合政策执行偏差原因　　（一）政策本身原因　　著名经济学家张曙光说过：制度实施的不完全还来自于制度本身的不完善。影响政策本身的因素有：1、权威性。表现为政策制定主体的权威性和制定程序的合法性。新农合政策制定缺乏“鱼缸效应”，对制定主体的权力限制、政策内容、实施条件、采取措施、最终政策结果等方面并未向民众全方位公开。2、科学性。新农合政策报销程序分为申请受理、费用核算、费用兑付三阶段，周期长，报销程序繁琐，

4、且只有部分地区实行了“即时结报”系统。3、合理性。政策设计应蕴含基本世界观和价值观理论，建立在政策科学模型和理性判断之上。但新农合理性判断不足、针对性不强，大病统筹保障方式对农村五保户、贫困户、残疾人来说，缓解因病致贫作用不大。4、可行性。政策设计范围广，各地实际情况不同，应有政策弹性空间，以便因地制宜执行政策。但新农合政策补偿起付线大多是水平而非梯级分布，导致不同地区因经济不可及使弱势群体徘徊在政策外。　　（二）政策主体原因　　制定主体。对政策执行偏差的影响主要体现政策问题构建失败、政策目标发生偏离、政策方案不尽完善。就新农合来说，政策问题构建和目标设定都毋庸置疑。但政

5、策方案在覆盖范围广、目标群体多、利益调整大的形势下，没有针对重复参合、道德风险、逆向选择问题做出调整。执行主体。美国政策科学家艾莉森认为“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效地执行”。[1]政策目标能否实现取决于执行者对政策的认知水平。认知水平取决于以下因素：知识能力结构，知识能力结构弱，对政策内在机理理解不透，精神实质把握不准，导致政策“三失”。经济人假设驱动，部分医疗机构为了自身效用最大，伪造病历资料、过度医疗服务。适用主体。政策能否实现还取决于适用主体是否接受。接受与否取决于：对政策的认知与关注，即满意度。新农合保障水平偏低，

6、和农民心理期待还有距离。观念问题。农民健康投资观念，互助共济观念及风险观念淡薄，从过去自助、集体帮助过渡到互助，认知转变还处在缓冲期。政策执行成本收益分析。成本上，农民收入低、医疗价格和物价持续走高；收益上，报销范围少、报销比例偏低、报销起付线设置偏高。　　（三）政策机制原因　　1、监督机制。（1）监督力度弱。行政监督不力。新农合监委会对管委会监督，但两会职员交叉，一个领导两套班子，职能交叉，监督弱化。法律监督缺失。一方面医疗机构监管薄弱，缺乏药品质量与购进渠道监管制度和引咎、责任追究制度对服务、药品质量、过度医疗行为、采购监管。一方面基金法律监管不力。缺乏对基金机构钱帐

7、分离、医疗消费行为、新农合报销、资金筹集监管。社会监督不足。一方面“三级四地公示制度”、举报箱、投诉等信息披露渠道缺失，无从监督；农民监管基本常识和主动意识不高，参与和民主监督长效机制缺失，无法监督；一方面媒体监督只是政府社会管理手段，缺乏独立性，监督作用不敢、不能充分发挥。（2）监督流于形式。一方面监督机关人、财、物的调配隶属于地方政府，监督机关对其上级、同级有些部门负责人无法行使监督权，实际上有些监督存在不敢、不能、不便进行的情形，有些监督根本无法进行，监督不了。[2]一方面，我国行政体制从运动型体制向目标责任制压力型体制