从隐性债务谈起暨城投债相关问题观察系列之三：防范地方政府债务风险

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1、目录1.政府性债务42.隐性债务52.1何为隐性债务52.2隐性债务的产生63.隐性债务不容忽视83.1城投非标违约事件83.2部分市县隐性债务显露83.3政府购买服务一度出现滥用93.4审计署最新报告明确强调隐性债务问题104.政府严格限制隐性债务104.1政策上加强隐性债务管理104.2实际中违规举债后门被严堵124.3关注棚改融资124.4棚改政策酿变：政府购买服务融资被禁，转向政府债券18图表目录：图1：政府平台公司融资运作方式7图2：政府购买棚改服务流程示意图14图3:棚改债的行政级别分布情况16图4:棚改债的发行主体评级分布情况16图5:棚改债的债券品种分布17图6:棚改债的区域

2、分布17表1:全国政府性债务规模情况表5表2:今年部分城投非标违约事件8表3：部分市县显性债务、隐性债务及比值9表4:《征求意见稿》与《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》11表5：棚户区改造贷款业务13表6：各省市棚改债和城投债情况1943号文时代的政策方向为“开正门、堵偏门”，这是约束地方政府发债行为的有效之举。进入2014年，政府调结构持续推进。这一趋势在地方政府债务管理方面就体现为剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这也是国发[2014]43号文中的明确规定。紧接着发布的财预[2014]351号文，对截止于2014年12月31日的地方政府债务

3、进行分类甄别，纳入财政预算管理，并对政府债务予以锁定，地方政府债务规模只减不增。财政部也明确表示，2015年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。但是自2015年以来，地方政府平台举债仍保持了快速增长态势，并且这些债务中相当一部分是借助地方政府信用进行融资。如果地方政府通过承诺固定回报、明股实债等方式予以支持，一旦这些债务将来无法得到偿付，势必将会演变成财政负担。1.政府性债务1.1加强地方政府性债务管理2014年10月2日，国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），明确要加强地方政府性债务管理。其中政府性债务主要包括3部分：地方政府负有偿还责任债务（即一类债务

4、）、负有担保责任债务（即二类债务）、其他债务（即三类债务）。地方政府负有偿还责任债务，是指政府负有直接偿还责任，比如地方政府债券，该类债务确定由财政资金支付。对于地方政府负有担保责任债务，其偿债资金则将来源于债务单位的预期收入。对于其他债务，此类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入政府性债务范畴。1.2财政部锁定了相关债务并对存量政府债务进行置换国家审计署审计报告显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。清理甄别认定截至2

5、014年末各地非政府债券形式存量政府债务，用3年左右时间置换成地方政府债券。截至目前，全国地方累计发行置换债券达十几万亿元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府资金链断裂，化解了许多长期积压的“三角债”，降低了金融系统呆坏账损失。随着地方政府举债机制逐渐建立和经过债务甄别纳入财政预算后，大部分政府性债务已退出历史舞台。表1:全国政府性债务规模情况表（单位：亿元）政府政府负有偿还责任层级的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务中央94376.722835.7121622012年底地方96281.8724871.293770合计190658.59277075932中央98129.4826

6、00.7223112013年6月底地方108859.1726655.774335合计206988.6529256.496654政府可能承担救助责任的债务资料来源：根据2013年6月全国政府性债务审计结果(2013年12月30日发布)，1.隐性债务1.1何为隐性债务2018年8月28日，财政部部长刘昆在向全国人大常委会作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时提及要坚决遏制隐性债务增量。1）隐性债务的几种说法隐性债务概念最早出现于2017年7月召开的政治局会议，目前仍没有确切的认定条件。当时的政治局会议强调，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量

7、。审计署公告中提到的隐性债务。2018年9月底，审计署发布2018年第48号公告指出，第二季度审计发现的主要问题包括部分地区违规举债、虚增财力或挪用财政专项资金等，虽然有关部门积极采取措施，加强财政收支管理，有序化解地方政府隐性债务、遏制债务增量，但仍有6个省的9个市县（区）以签订政府购买服务等方式，形成了88.63亿元隐性债务。沿海某省某县财政局对隐性债务作如是认定，其是指各级政府及其部门、融资平台公司、国