浅析我国地方政府债务融资体制改革思路

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1、浅析我国地方政府债务融资体制改革思路　　摘要：地方政府投融资平台的产生和发展，为城市的基础设施建设筹集了大量资金，促进了我国地方经济的快速发展，但在实践过程中也出现了很多问题。本文从理论和现实入手，深入分析我国地方政府现行融资模式和管理体制中存在的制度性问题，并从顶层设计的角度，阐述推进地方政府融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的必要性和可行性，提出了与建立社会主义市场经济体制相适应的改革思路。　　关键词：地方政府;债务融资;改革　　一、国内外关于地方政府债务融资研究的情况　　国外关于政府融资与负债的研究

2、始于20世纪80年代，90年代开始有较多的成果。世界银行高级经济学家hanapolackovabrixi(1998)在题为《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中提出了著名的财政风险矩阵，将政府的负债风险来源划分成四个方面，并系统地论述了政府或有负债对财政稳定性构成的巨大威胁。[1]williameasterly从传统预算体制的角度，论述了许多国家政府所具有的财政机会主义特征。政府在减少直接显性债务的同时，往往是等量的隐性债务的增加。[2]allenschick也从政府预算的角度研究了财政风险

3、的成因及对策。[3]majun对地方政府财政风险的监测问题进行了研究，从理论上提出了监测的原则与方法。[4]XX年，hanapolackovabrixi和allenschick收集了十多篇关于政府或有负债与财政风险问题的重要文献，编辑出版了《风险中的政府：或有负债与财政风险》一书，从而奠定了财政风险理论的分析体系。[5]　　国内的相关研究主要集中在地方政府债务融资模式、债务融资风险、债务融资创新等方面。在地方政府债务融资模式研究方面，有学者将我国地方政府融资模式分为债务(债权)融资、股权融资、项目融资和资源融

4、资四大类。[6]有学者指出，国内地方政府债务融资呈现以融资平台为主的多种融资模式并存的状态，主要包括：与澳大利亚相同的中央政府代发地方债券模式，类似美国市政债券的城投类企业债券模式，类似于市政发展基金模式的“打捆贷款”模式和类似于抵押债券的市政资产支持证券模式。[7]在地方政府债务融资风险研究方面，张丽恒、[8]李侠、[9]何川[10]等专家学者分别从地方政府债务风险、银行信贷风险管理、宏观调控和经济运行安全等不同角度，对地方政府债务融资风险进行了分析。在地方政府债务融资创新研究方面，众多学者提出地方政府融资

5、市场化发展的观点，包括发行地方政府债券的融资思路。其中贾康在XX年就对发展地方政府公债融资进行了开创性研究;[11]张理平认为地方政府融资引入资产证券化具有较强的现实意义，并分析了资产证券化在地方政府融资中的应用优点;[12]陈敏等对ppp、bot、tot、boo等融资方式应用进行了深入探讨。[13]　　通过对国内外有关研究文献的梳理和分析，我们发现国外对政府债务融资的相关研究已较为深入，特别是国外政府直接债务融资已开展多年，已建立了较为完善的相关法律制度。国内地方政府债务融资开展时间较短，相关研究主要集中在

6、对地方平台公司融资模式的风险控制和如何加强管理等问题上，真正从制度层面深入进行相关体制机制研究的还不多，特别是结合我国市场经济体制改革目标，研究探索建立地方政府直接债务融资体制和相关制度安排的文章则更少。　　二、地方政府债务融资的基本类型　　本文所指的地方政府债务融资与“地方政府债务性融资”和“地方政府性债务融资”内涵基本相同，是指地方政府为发挥政府职能而通过举债(成为法律意义上的债务人)向外部筹措资金的方式。如前所述，地方政府融资模式可分为债务融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类，王铁军又将其细分为22

7、种。[6]本文主要讨论的是地方政府的债务融资方式，且从地方政府是否直接作为债务人，将其分为直接债务融资和间接债务融资。　　1.直接债务融资　　直接债务融资是指地方政府(或财政部门)直接作为债务人，通过一定的金融工具与债权人形成债权债务关系的融资形式，即地方政府作为融资主体，直接向国内外金融机构借款、发行债券或设立基金等来获取资金的方式。　　第一，发行政府债券融资。是指地方政府直接作为融资主体，通过金融市场发行用于当地基础设施、公益性项目和土地开发的有价证券(有些国家和地区称市政债券)。市政债券在英、美等国家已

8、是一项成熟的资本市场融资工具，而我国1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”　　第二，向银行借贷款。是指地方政府直接作为贷款主体向银行借款。虽然我国有关法律规定地方政府不能直接从银行借款，但从全球现实情况看，地方政府从银行借款是比较普遍的。向银行借款可分为向国外