我国地方政府债务性融资的创新策略分析

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2、析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析我国地方政府债务性融资的创新策略分析　　尽管我国预算法禁止地方政府举债，但为了平衡地方政府财力与支出责任不匹配所形成的缺口、满足工业化和城市化推进所需的巨大资金压力，我国地方公共机构在实践中摸索出了一条多样化的债

3、务性融资方式，为地方基础设施建设和公益事业发展提供了充足的建设资金，但随着时间的推移、融资规模的扩大，自身也存在着许多问题，加剧了财政风险。　　一、我国地方公共机构债务性融资的发展历程回顾　　回顾我国地方公共机构债务性融资的发展历程，可以很清楚地看到四种债务性融资方式交替演进的过程。在改革开放前，受当时财政预算平衡理念的影响，我国除在个别年份允许部分地方政府通过发行地方公债筹集资金外，其他年份不允许地方政府举债，地方建设资金的不足只能通过行政集资摊派这种变相的私下借款方式来筹集。改革开放以来，随着

4、我国经济的发展、工业化与城市化进程的加快，我国地方公共机构债务性融资大致经历了财政借款与银行贷款并存、多种债券融资模式积极探索和债券融资实现跨越式发展三个阶段。　　(一)银行贷款与财政借款并存的发展阶段(1979～1998年)。改革开放以来，为调动各方经济建设的积极性，我国开始实行分灶吃饭的财政管理体制，地方政府拥有了财政收入的“剩余索取权”，但地方政府的职能也进行了相应调整，由过去提供公共服务转向筹措公共服务所需资金，支出责任的地方化一定程度上加大了地方财政压力。为此，地方政府在通过预算外资金和

5、各种财政信用方式筹措资金的同时，随着银行体系的逐步建立与完善，逐步加大了向银行借款的规模，以弥补财政收支缺口。为此，这一时期地方公共机构主要以银行借款与财政借款并用的方式进行债务性融资。　　　(1)银行借款。改革开放初期在计划经济体制下，银行体系尚待建立的背景下，为推进投资市场化改革，各地、各部门实行了“拨改贷”，地方政府融资中原本占主导地位的财政资金转为银行贷款，并且按照指令计划分配资金。此后，随着国有专业银行体系的逐步建立，银行成为各级政府集中社会资金的工具，受到政府的严格管制，银行信贷资金成

6、为地方政府弥补财政投资资金不足的重要资金来源。特别是20世纪80年代中后期，我国兴起的各种形式的农村合作基金会，更成为地方政府弥补修路、办学、建医院等公益事业资金不足的筹资工具。　　(2)财政周转金借款。财政周转金是由财政部门管理，按照有偿原则周转使用的财政资金。财政周转金始于20世纪70年代，是政府按照“拾遗补缺、保本微利、注重社会效益”的原则设立的，主要用于扶持部分事业发展。随着我国市场经济体系的逐步建立和完善，财政周转金借款在20世纪末逐步退出历史舞台。　　(3)地方政府申请国外贷款。从20

7、世纪80年代中期开始，为更好地满足国内建设的资金需要，经国务院批准，地方政府通过财政部和银行转贷等方式借入了大量国际金融组织和外国政府贷款，并由省级财政部门负责统筹管理。此外，地方政府授权机构还通过申请境外银行贷款、发行境外债券、出口信贷等多种形式利用外资，满足地方政府大规模基础设施建设的资金需要，到90年代中期，地方公共机构借用国外贷款达到高峰。之后，国家对政策进行了调整，实行地方政府统借自还，但受到日元大幅升值的冲击，许多地方偿债出现困难，国家只得又将其改为国家统借统还。　　　此外，这一时期部

8、分地方政府也通过组建信托投资公司发行企业债券来融资，但规模很小。据统计，仅1992年发行过亿元的地方信托公司债券。更多的地方政府是通过信托投资公司向国内金融机构和国外政府及金融机构申请贷款来筹集，由于地方信托投资公司数量的急剧膨胀，一定程度上增加了我国的财政与金融风险。为此，从1999年开始有关部门进行了多次整顿，将信托投资公司数量由1998年的1000多家压缩到2002年的80多家，有效规避了风险。　　(二)多种债券融资模式积极探索阶段(1998～2001年)。　　1998年面对