论党内法规与国家法律的协调衔接

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1、论党内法规与国家法律的协调衔接国家机关、政党组织和其他社会成员必须按照特定的规则运行和活动，这是法治的应有Z义。在建设社会主义法治国家进程中的当代中国，规约国家权力运行和社会成员活动的各类规则可谓浩如烟海，但国家法律体系和党内法规体系显然是最有影响力和最为重要的规则体系。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将形成“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”纳入建设中国特色社会主义法治体系，确立了建设社会主义法治国家这个全面推进依法治国的总口标，并提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题。那么，在金面推进依法治国和国家治理现代化的背景下，如何

2、理解党内法规与国家法律的定位，如何处理二者之间的关系，二者何以需要“衔接和协调”，都是亟待厘清的基础问题。从汉语语义学角度分析，“衔接”和“协调”兼有动词和名词的用法和语义:当作为名词时，表示已经达致的静态情势；作为动词时，则表示为了实现理想状态，在动态过程中有意为之的特定行为。诚然，作为一项有待具体推进的工作，党内法规与国家法律衔接和协调的关键是在二者的规划论证、起草制定等动态过程中，有意识地加以促成。在探索二者衔接和协调的基点和可能进路之前，有必要廓清对其间若干关键问题的认识。笔者以三个呈递进关系的问题加以阐释，亦即回答党内法规为何存在，党内法规和国家法律为何并存，以及党内法规和国家法

3、律为何需要衔接和协调三个问题。党内法规是党内治理法治化的制度载体在十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国的总目标，提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”后，“党内法规”一时间成为名副其实的“热词”，在学界和社会上引起了许多讨论，赞同者有之，疑虑者亦有Z,还有为“全会明确将党规纳入国家法规制度体系”而欢呼者。其中具有代表性的疑虑观点是：党内法规究竟是不是“法”？如果不是，那么为何称为“法”？如果是，那么它与国家法律是何关系，强调党内法规体系的建设和完善会否贬损国家法律的权威，会否形成两个规范体系之间的矛盾冲突，从而使得社会成员彷徨而无所适从？应该说，这些疑虑并非没

4、有道理，也恰恰是党内法规体系建设应当并且可以澄清的问题。在现代公共治理中，国家机关制定的宪法和法律法规只是社会规范体系中的一部分，尽管是最重要的组成部分，但也绝非全部。国家机关制定的成文法律不管多么健全，永远无法穷尽社会牛活的全部，很多领域是法律无法顾及或者不能触及的，但这些领域同样必须有规矩。从“法”的含义而言，狭义的“法”单指国家有权机关制定或认可，并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，即法律法规。然而社会规范体系或调整系统是由许多不同性质、不同领域和层次的规则构成的，从广义层面理解，这些规则都可以称作“法”。因为在形式和实施方式等方面存在差异，故而有学者将依赖国家强制力保

5、障实施的法律规范称为“硬法”(hardlaw),而将事实上存在、可以有效约束人们行动，并且其实施总体上不直接依赖于国家强制力保障的行为规则称为“软法”(softlaw)。政党的规章制度用以规范本党组织和活动及党员的行为，不当然地需耍国家强制力保证实施，因而也属于“软法”的范畴。具体到党内治理，这些规则就被称为“党内法规”。然而，即便属于“软法”，又何以直接称作“法”和“法规”呢？抑或“党内法规”并非“软法”而是“硬法”？回溯党史不难发现，注重历史正当性和延续性是党的重要的行为风格。“党内法规”一词最早出现于1938年毛泽东在六届六中全会上的报告一一《中国共产党在民族战争中的地位》中。毛泽东

6、在这份报告中提岀，为了使党内关系走上正轨，除了“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”这四项最重要的纪律外，“还须制定一种较详细的党内法规，以统各级领导机关的行动”。刘少奇在全会上以《党规党法的报告》为题发言，指出“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志”。建国后，党内法规建设曲折跌宕，十年动乱结束后，邓小平在十一届三中全会上强调“国要有国法，党要有党规党法”，全会决定“健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪”。1990年，《屮国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次界定了

7、“党内法规”概念，并明确规定党内法规的名称、适用范围、制定程序等事项，十四大又将“党内法规”载入党章，标志着“党内法规”语汇和概念得到党的根木大法正式确认。“党内法规”概念兴起于中国共产党生死存亡之秋，建构的主要目的是严明党的纪律，而毛泽东在延安起草上述报告时，缘何想到采用“法规”这个词汇，是否受到共产国际和苏共相关制度、文献，以及外文翻译抑或民国时期法学用语的影响，由于缺乏史料释疑，我们无法确知。但是，经过数十年的话语