浅议税务行政处罚中的自由裁量权

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1、-浅议税务行政处罚中的自由裁量权.---浅议税务行政处罚中的自由裁量权.---浅议税务行政处罚中的自由裁量权.---浅议税务行政处罚中的自由裁量权.---刘 冠 海　　内容提要：随着行政权的扩张和强化，行政自由裁量权的存在和扩大成为历史的必然。行政自由裁量权的存在有利有弊，关键是如何加以有效控制。本文结合税务行政处罚实践，分析税务行政处罚自由裁量权存在的必要性，探讨正确行使税务行政处罚自由裁量权应考虑的相关因素，指出了当前税务行政处罚自由裁量权行使中存在的问题并对规范行使自由裁量权提出了若干对策。　　关键词：税务  处罚  自由裁量权　　作  者：刘冠海，苏州市地方税务局　　一、

2、先从“自由裁量权”谈起　　“自由裁量权”（discretion）一词来自西方，其大致含义是：合法合理地进行自由选择的权力。在法的实施过程中，自由裁量权大量存在于行政执法和司法活动中，司法自由裁量权不属本文讨论之列，本文主要讨论行政自由裁量权。　　所谓行政自由裁量权，是指法律赋予行政机关根据具体情况，自行判断并自行决定实施其行为的权力。换句话说，是法律规定在一定情况下或一定范围内，行政机关自己决定是否实施某种具体行政行为或怎样实施某种具体行政行为。　　19世纪以前，欧洲各国的古典法治主义者均奉行“无法律即无行政”的原则，行政机关很少有自由裁量权，但到20世纪，尤其是二战以后，行政机

3、关的自由裁量权迅速增长，在我国更是如此。　　今天，行政权的扩张和强化已成为无法抑制的潮流，由此而产生的行政自由裁量作为一种客观存在，同样不因人们的喜好或否定而在现实中消失。既然行政自由裁量权的存在和扩大是历史的必然，科学的态度应该是承认它，研究和适当地控制它。自由裁量并非一种有害的东西，要一分为二地看，正确地运用它，将能保证执法的合法性，增加相应行为的合理性，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。但如果被执法者滥用，则会给国家和公民利益造成不可估量的损失。　　二、税务行政处罚自由裁量权存在的必要性　　税务行政处罚中缺乏确定规则羁束的行政自由裁量，在一定程度上与税收法治精神相背

4、离。税收法治原则的确立旨在保证税收法律关系的连续性、稳定性和可预见性，使纳税人可依赖预先知晓的税法行为规范设计自己的行为，避免对自身不利的后果，而行政自由裁量却是一个其最终结果难以预先确切知晓的过程。既然人类自近代以来始终崇尚法治、反对人治，为什么我们又必须正视和承认税务行政处罚行政自由裁量权的存在呢？　　首先，这主要是由税收法律规范本身的特性决定的：　　第一，税收法律规范制定者认识能力的限制使其无法预见未来社会可能会发生的所有情况，这就使法律规范不能完备无遗，不能规定一切细节，把所有的问题都包括进去。比如，首次制定《税收征管法》时对于电子申报、税控机的推广等问题就不可能考虑进去

5、。　　第二，税收法律规范以语言为载体，但在现实生活中，由于语言环境的不同，以及人们由于认识结构、个人经验及利益的不同，对同一税收法律规范就会持不同的理解；有时，立法出现失误，所用表述与立法本意不符，更会导致法律规范的歧义或冲突。比如，对于新《征管法》第64条“……编造虚假计税依据的”中“虚假”一词的理解，一般理解为纳税人编造的计税依据低于实际计税依据，从而达到少缴税款的目的，但是编造的计税依据高于实际计税依据时，是否属于 “编造虚假的计税依据”而进行处罚？　　第三，税收法律规范是一种不可以朝令夕改的规则体系，法律规范的稳定性确保税收法律的权威性和严肃性，亦使纳税人有规可循、有矩可

6、蹈；但是，这个特性又使它与变动不定的社会经济生活之间具有内在的矛盾，税务机关在遵守既定税收法律规范的基础上针对某些特殊问题有自由裁量权，这是对税收法治原则的一个必要补充。对于税务机关来说，主要执法依据——《税收征管法》的修订本身就是一个非常复杂的过程，现行《征管法》（2001年修订）的出台更是多方努力的结果，因此，在一次修订到下次修订之间的时间里，对于《征管法》条文中的一些不确定的规定，就只能由税收执法机关在不违法的前提下通过行使自由裁量权来适用。　　其次，税收行政解释的大量存在决定了税务行政处罚自由裁量权的存在：　　在我国，行政解释包括两种情况：一种是国务院及其主管部门对不属于

7、审判和检察工作中的法律如何具体应用的问题所作的解释。另一种是同级地方政府主管部门对属于地方性法规如何具体应用的问题所作的解释。目前，税收行政解释绝大多数是由国家税务总局作出的，基层各级税务机关及税收执法者，在具体应用税收法律规范的过程中，不可能就每一个法律问题都请示有权解释的行政机关作出说明和解答。实际上，他们在把抽象的税收法律规范与千姿百态的案件联结起来的时候，自然地对法律问题进行了解释和理解。这里有一个典型的例子：　　某公司2004年共计提应付工资80万元，结果实际发放50万