中国财政分权改革与地方融资平台的兴“衰”

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1、中国财政分权改革与地方融资平台的兴“衰”汪加玲（宁波沃弗圣龙环境技术有限公司，浙江宁波315000）摘　要：本文分析了中国财政分权背景下地方融资平台兴起，指出要辩证看待地方融资平台，并在此基础上提出用分权再改革治理地方融资平台的建议。..关键词：财政分权；地方融资中图分类号：F235文献标志码：A：1000-8772（2015）10-0107-02收稿日期：2015-03-15简介：汪加玲（1976-），男，汉族，本科学历，现供职于宁波沃弗圣龙环境技术有限公司任财务总监，中级会计师职称，经济学学士；研究方向为企业财务。据不完

2、全统计，全国范围政府投资平台的数量至少达到8000多个，其中约5000个是在金融危机爆发及中央将宏观政策取向为积极的财政政策和适度宽松的货币政策方后成立的，地方投资平台总债务额超过7万亿，绝大部分为银行贷款。一、分权背景下地方融资平台兴起地方政府融资平台的出现和发展其实根源于1994年以来实行的“分税制”财政管理体制没有妥善好处理中央与地方政府的利益分配格局。各级地方政府在推进城市化和工业化的进程中，对财政支出的需求远远超过了地方政府可支配的财力，比较普遍的形成了地方经济发展城市公共基础设施等地方性公共品需要大量资金与政府可

3、投入资金短缺的突出矛盾。图（1）很好地描述了地方政府在发展经济过程中的困局。在预算内地方财政入不敷出而又不能列赤字财政和举借债务的情况下，地方政府的选择无非就是多争取中央转移支付和向预算外融资。而目前中央政府对地方政府的转移支付多为专项转移支付，要求给出一定的配套资金对财力原本不够的地方政府来说是一个很大的挑战，因此地方政府会更加倾向于创建各种地方融资平台来实现财政增收和减支。地方融资平台的兴起不仅体现在融资规模巨大上，也体现在了融资平台实现方式的多样性上。就我国地方政府目前融资平台实现途径来看，大致可以分为4类：近来社会关

4、注度最高的地方政府债权融资、地方政府股权融资、以BOT为主要模式的地方政府项目融资和以备受责难的“土地财政”为主要模式的地方政府资源融资。[i]就地方政府债权融资而言，2009年以来，各地政府名为配合积极财政政策和宽松的货币政策的贯彻落实，而是为各地方政府为争取发展资金而展开的又一场财政竞争和GDP竞争，地方融资平台建设一路“高歌猛进”。地方政府另一重要融资渠道则是“土地财政”。“土地财政”向来有“第二财政”之名，图2展示了2001—2009年土地出让金收入及其与地方财政收入之比，除了2008年受金融危机冲击而略有下降之外，

5、两者在其他年份都呈现了快速增长的趋势。土地出让金收入与地方财政收入之比的逐年上升表明地方政府越来越依赖于土地出让金的收入，如果突然间土地出让金的收入急剧下降很可能对地方政府的正常运转造成冲击，更不必说提高高质量的地方性公共服务了。实际上，土地出让金只是“土地财政收入”中一部分，如果以更大统计口径来衡量土地财政规模的话，地方政府对土地财政的依赖程度会更大。分权背景下地方融资平台兴起的另一个重要原因则是地方政府领导人“经济人”的利益动机。在目前不当的官员晋升激励机制下，地方政府领导人一方面为了升迁而刻意追求GDP的地方财政竞争使

6、得原本可以成为财政收入的资金作为税收抵免和税收优惠而从政府口袋里流失，另一方面地方官员又会迎合“选民”的需求而增加地方性公共品的供给，不断增加和完善的城市基础设施建设就是一个很好的例子。这“一增一减”促使地方政府为缓解财政困境而另觅出路——创建地方融资平台向社会融资。加之中国的地方官员都有任期限制，地方官员在任职期间加紧投资，通过高增长来获得晋升的机会，但高增长的背后是巨大的融资风险。二、辩证看待地方融资平台地方融资平台的兴起是现行财政管理体制下的必然产物，体现了对不合理分配格局的修正的一面，我们不能否认这种纠偏对经济社会发

7、展的积极影响。在讲到地方融资平台的积极作用的时候，人们一般会想到其在应对金融危机拉时动内需保就业、促进国民经济企稳回升的作用。从一个长远的发展角度来看，地方政府融资平台在工业化和城镇化的过程中起了十分重要的作用。下面就通过地方融资平台提供公共品的影响经济发展的微观机理做一简要分析。[ii]在只有公共投资和私人投资相结合的情况下才能生产出一定量的社会产品时[iii]，通过融资平台增加作为中间投入品的公共品可以促进生产的发展。在分权背景下，地方政府负责提供地方性公共品，但由于财力有限，作为私人生产的中间投入品的生产性地方公共品供

8、给水平在G0，假设生产私人品的国有企业1在自有资金额I10下充分利用了公共品，有等产量曲线q1；而民间的私人部门2由于对未来经济发展前景不太乐观或为规避风险没有完全将自有资金I20全部投入生产中，只是在G0的公共品水平下选择了投入I21，有等产量曲线q1。此时存在的资源的闲置浪费。如果政府