论中国财政分权与地方经济发展

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1、论中国财政分权与地方经济发展【摘要】中国财政分权在大致被分为三个阶段，到现在为止，财政分权制度既有成功，但也遇到了问题，尤其体现在地方经济差距上。本文从我国财政分权的发展历程入手，分析了我国在实行财政分权制度的过程中遇到的问题，以及可能的解决方案。【关键词】财政分权、高度集中、分级包干、分税制、地区经济发展不平衡几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标，财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是

2、使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财政分权视为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。一、我国财政分权制度的发展历程（一）1950—1978年为第一阶段这一阶段财政体制的特点是高度集中、统收统支的中央集权管理体制，完全由中央政府决定财政收入的来源、数量和财政支出方向，地方政府完全失去了独立的财政地位，其职责不是为地方提供公共产品和服务，而是贯彻中央政府的政策和命令。在这一体制下，财政支出依存于重工业优先发展战略，首当其冲要确保国家重点项目建设。财政收入不仅仅局限于税收，国营企业利润、价格控制下的不等价交换

3、也是国家获得资金的另外两条重要途径。虽然当时毛泽东同志总结了“一五”的经验教训，在1956年的讲话中指出传统财政体制的弊端在于权力过于集中，束缚了手脚、扼杀了积极性，并在实践中做过两次权力的尝试，但由于当时特殊的政治、经济环境，最后都无疾而终。因而这一段时间根本就谈不上财政分权。（二）1978—1993年为第二阶段1980年开始实行的“划分收支、分级包干”是中国财政体制“分灶吃饭”的起点，1985年和1988年分别对此进行了两次调整。这一时期的“分级包干“财政体制，是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央与地方财政的收支范围，地方政府获得了一定的财政支配权力，使地方财政初步

4、成为责、权、利相结合的分配主体。地方在确定收支基数、分成比例、补助拨款方面可以与中央进行谈判，还可以与下级政府签订财政收支承包合同。因此，“分级包干”财政体制是中国财政分权的发端。此财政体制最大的缺陷还在于，地方政府集中了过多的征税权力，导致中央政府获得的税收数量要取决于地方政府征税的努力。由于难于监督，地方政府通过修改企业承包合同或提供优惠的税收条件，将中央政府应得的税收转为预算外收入。因此这一缺陷的存在出现了中央财政收入的比重大幅度下降，地方财政收入的比重不断上升，地方预算外收入膨胀的现象，严重削弱了中央政府的宏观经济调控能力。（三）1994年以来为第三阶段1994年，全国统

5、一实行的分税制财政体制的主要内容及原则是：“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。”分税制在事权划分上更符合公共财政原则。中央政府主要承担全国性公共事务，包括国防、外交、中央统管的基本建设投资等；地方政府则负责地方性公共事务，如本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育卫生等。在税种划

6、分上，将消费税全部、增值税的75%划归中央收入后，地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化行为得到抑制，分税制保证了中央政府在财政方面实施宏观调控的能力，重新确立了中央财政分配的支配地位。分税制后，中央财政收入明显递增，其所占财政总收入的比重显著上升。通过转移支付和专项拨款，中央政府对地方的控制毫无疑问有所加强。分税制对中国的财政分权产生了积极影响：分税制通过税种明确了中央和地方的财政收入来源，使财政体制更加透明；地方税由地方税务机构征收的规定，促成了税收征管系统的分权；实行分税制使中央政府进一步减少了对地方支出的限制，从而使财政支出更加分权。二、中国财政分权的约束条件　　（一）中

7、国的财政分权并不是完全意义上的“分权”　传统财政分权理论所指的财政分权，实际上指的是权力下放。相比之下，中国政府行政具有明显的垂直集权特征。地方政府提供的公共服务不是由地方居民的效用和对公共产品的需求程度决定，而是与上级政府的考核及晋升指标相关。此外，地方居民不具有“用脚投票”所需要的较为充分的流动条件，对地方决策所能产生的影响也十分有限。由此而导致的结果是，下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。这说明，中国的财政分权仍属分散化或授权的范畴，而不是真正意义上的分