财政分权与中国地方政府治理模式的识别

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1、财政分权与中国地方政府治理模式的识别［摘要］财政分权是解读和识别当代中国地方政府治理模式的一个重要视角。目前已有大量理论研究表明中国上下级政府间的财政分权状况与当地的地方政府治理模式间具有内在的逻辑联系一一前者是中国这样一个大国为实现上下级政府间的充分合作和国家的有效治理而采取的一种政府治理手段，这种治理手段与其伴生的地方政府一系列的行为反应交织构成了当代中国的地方政府治理模式。此外，也不乏以财政分权作为地方政府治理模式的代理变量来解释不同地区政府治理绩效差异的实证研究，为中国地方政府研究在财政分权测量方法上的分歧导致其结论难以统治理

2、模式的识别积累了大量的经验资料。但是,已有0实证研究表明，财政自主度和支出比率分权才是分别测量一省省级政府自主程度和其向下分权状况的最优方法。在此基础上的聚类分析和偏相关分析则可以初步展现出中央政府、省政府、市县级政府三者间的权力分配状况以及不同省份的政府治理模式。［关键词］财政分权；地方政府；治理模式；政府绩效中图分类号：D62文献标识码：A文章编号:1008-410X(2016)02-0076-10近年来，有关中国地方政府治理模式的研究工作取得了长足进步，其中既有关注基层政府具体治理领域时的微观研究⑴，也有试图通解诸种政府治理模式

3、和相应政府行为的宏观理论研究［2］。尽管视角不同，但两者都采用了基于长期的田野调查或近距离的观察来建构案例的研究方法，微观研究将案例作为提炼政府治理模式的原料，而宏观研究也将案例作为新提出的理论及模型的示范。这两种研究显著加深了我们对推动中国地方政府治理模式动态变化的深层矛盾的理解，更丰富了对政治集权型、单一制国家内部地方政府治理模式的异质性的认识。同时，它们也对那些致力于用“地方政府治理模式”做自变量去解释和验证地方政府间治理绩效差异的经验研究提出了挑战一一既然地方政府治理模式会依据任务性质的变化在不同领域、不同地区和不同层级政府呈

4、现出不同的特点，怎样才能找到一个或一组测量手段对其予以有效识别,以便让计量分析变得可以操作？如果不能解决这个问题，中国的地方政府治理模式研究便只能依靠个案进行经验的积累，而不能通过验证一般规律实现对整体知识前沿的标定。长此以往，模糊的知识前沿会诱发大量重复性工作，使得相关研究陷入收益递减的状态。本文通过财政分权这一路径来透视当代中国地方政府的治理模式，以求找到解开这一谜团的数字密码。这一路径虽在以往的大量理论研究和经验研究中表现得行之有效，但学界在中国财政分权研究视角的选取和测量方法的设计方面仍然存在较大争议。对此，笔者探讨了可能的解

5、决方案。同其他治理问题一样，地方政府有效治理的关键在于实现域内行为主体间低成本、可持续的合作［3］(P6-20)。在中国政府治理的语境下，围绕中央政府和地方政府两个行为主体形成的“央地关系”，便是判断合作能否达成、治理是否有效的基本出发点［4］。所以，"央地关系”的演变会导致中国地方政府治理模式顶层设计的动态调整。而国家基于不同时代、不同社会问题的“低成本”和“可持续性”约束来实施前述“动态调整”的具体模式，恰恰是已有研究观察到的单位制、行政发包制、项目制、官僚制以及运动型治理。这些模式间有些形成了相互替代的关系，如“单位制”、与“项

6、目制”；有些则互补、共生，如“官僚制”、“项目制”和“运动型治理”。它们各自具有丰富的理论和实践内涵，却又共同服务于中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的有效管控。组织行为学的研究表明，组织内部控制的实现必须依赖有效的激励机制。在中国的政治体制内，政治晋升和财政自主成为中央政府对地方政府、上级政府对下级政府实行激励的关键。之前我们例举的各种治理模式间的差别，最终都可以通过它们在政治晋升和财政自主两个维度上激励设置的差异而得到显现。相比之下，政治晋升激励设置的细分属于精英政治研究的内容，黑箱一时难以打开，更缺少令人信服的量化方法，尚无

7、法在经验研究中串连各种治理机制来完成对地方政府治理模式的识别。财政自主激励设置的细分却经过学者们对各种治理机制的比较，通过财政集权-分权的二分得到了初步实现一一财政激励的变化（集权或分权）有赖于选择不同的治理机制及它们的不同组合。既然政府治理模式就是不同治理机制的组合，那么基于政府在财政上的集权或分权偏好，便可以推知其治理模式的特征。尽管现在还不能在财政分权程度与不同政府治理模式间建立系统的对应关系，但借助两两比较财政分权程度而识别地方同级政府不同治理模式的逻辑是完备的,在实践中也切实可行。事实上，中国各级政府层面都贯穿着依财政分权偏

8、好而选择治理模式的逻辑。众所周知，在中国威权体制内，政府间合作的实现主要依赖于上级为下级提供的政治晋升激励与财政自主激励⑸（P100-110）o在其他情况不变时，任何一级政府都希望能够最大限度地节制下级政府的财政自主权，