中国的财政分权与经济增长

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1、No.C20000082000-6中国的财政分权与经济增长我们感谢HansBinswanfer、JackHou、李华刚、SuzannePiriou-Sall、马峻、AnwarShah和邹恒甫对本文初稿所作的有益的评论和建议。我们的研究得到了世界银行和香港科技大学的支持和赞助。1998年1月13—18日，在泰国曼谷RoyalorohidSheraton召开了“第3届环太平洋联合经济组织会议”，我们向该会议提交了论文，本文基本上是对该论文的修订稿。文中所有可能的错误均由作者负责。林毅夫刘志强NO.C20000082000年6月1日摘

2、要我们利用了省级数据来估算中国自1980年代开始的财政分权在经济增长上所产生的作用。我们发现，在控制了同时期其它各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP的增长率。这与财政分权可以提高经济效率的假说一致。另外，我们还发现农村改革、非国有部门的发展以及资本积累也是推动中国经济在过去二十年里迅速增长的关键因素。191．引言自20世纪70年代末开始经济改革以来，中国经济以年均接近10%的破纪录速度增长。在这一过程中，许多因素都起到了重要的作用。例如使家庭成为基本生产单位的农业改革，在企业管理中引入了物质激励的企业改革，各种价格

3、改革、技术引进、面向国际贸易和外国投资的市场开放以及非国有部门的兴起等等。在众多的改革措施中，一个重要的但却没有被充分研究的方面就是始于80年代初的财政改革。本文主要在于探讨财政分权是否对中国经济的增长有着积极的作用。从广义上讲，中国的财政分权与世界其它地方的财政分权没有差别，都指中央政府将财政控制下放给地方政府。在那些财政分权的拥护者眼中，财政权力和责任向各级地方政府的转移有助于提高经济效率，因为和中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势（Oates,1972）。效率改善的观点为许多学者所接受，例如Bahl和Linn

4、(1992)Bird(1993).换言之，地方政府可以更好地提供各种公共物品的服务以满足本地需要。而且，当地方政府的官员承担起提供公共物品服务的责任时，他们也就处于当地居民更严密的监督之下，从而也更有动力去行使他们的财政职能以为公众谋求最大利益（见Shah和Qureshi，1994）。另外，中国的地方政府控制着大量的地方企业。财政分权可能硬化了地方企业（localenterprises）的预算约束（Qian和Roland，1996），从而可能提高了地方企业的效率，并导致了高速的、可持续的经济增长。财政分权也可能会给经济增长带来动

5、态效益。有关内生性经济增长的最新文献指出制度安排会影响经济增长，见Barro(1990)kin和Rebelo(1990),以及Jorgenson和Tun(1990)。可以预计财政制度从集权向分权的转变，能提高经济的长期增长率（Oates1993;Liu,1997）。有些人对财政分权使效率提高的说法提出了质疑。首先，他们认为地方政府可能实际上并没有明显的信息优势。中央政府可以向地方派遣对当地偏好拥有足够信息的官员，因而即使在集中的财政制度下，他们也可以在资源配置过程中发挥作用。其次，中央政府的决策也可以有中央以下级别的官员的参与；

6、第三，在大多数发展中国家，地方政府的官员都不是依靠民主选举产生，因此他们是否会更好地去熟悉各种情况是值得怀疑的；即使他们对情况十分了解，他们也未必有足够的激励去依此行事。显然，无法仅从理论上去断定财政分权是否会导致效率的提高，必须经过严格的实证检验才能下结论。有些人从对宏观经济的控制和各级政府的贪污等问题的考虑而对财政分权抱有谨慎态度。Puod’homme(1995)对此有详尽的论述。而且，由于中国的地方政府一般都直接拥有绝大多数当地的企业，所以他们可能会设置各种贸易壁垒以保护当地企业，从而造成市场的分割和寻租行为，导致效率的损

7、失。在整个80年代，中国的财政制度经历了许多重要的变化，从一种单一的由中央政府完全控制收入集中的预算分配的制度变为一种相对分权化的制度安排。中央政府和地方政府各自拥有自己的财政收入。在这种制度安排下，大部分省一级的政府须将本省的一部分财政收入上缴中央。有一些省份的财政支出超过了其财政收入，中央政府可能会向这些省份提供一些财政补贴，一个省内部的各级政府间也存在着类似的财政安排。19理解财政改革在迄今为止的经济增长过程中所起的作用对于中国未来的改革颇为重要。如果正如拥护者所言，财政制度的变化有益于经济增长，那么今后的改革就应致力于进

8、一步巩固分权化改革的成果并使之制度化。相反，若财政分权对经济增长并没有起到什么作用，中国就应该实行更为集中的财政制度，或者是在其它领域里进行相应的改革，以使分权化的财政制度的好处能够完全发挥出来。本研究的意义不仅仅是对中国的经济改革进行评价。世界银行和其它国际组