中央与地方财政分权

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1、中央与地方财政分权—中国经验、问题与出路张千帆摘要：中央与地方财政分权在不同时期呈现相异的经验与问题。1949年到1990年代初的财政改革，中央和地方财权分配大起大落，缺乏稳定的法律规范。1994年分税制的实施，虽然基本实现了预设的目标，但仍然存在没有解决税制不平等并且按税种划分收入不利于产业结构调整和优化等问题，虽然分税后中央和地方的税收比例在整体上基本到位，但是各地财政收入仍然存在严重的不均衡现象。要解决上述种种问题，只有在诸多方面实现财税领域的中央与地方关系法治化。比如分税制的收入划分应遵循效率、公平和适应等原

2、则；税收征管体制必须尽快立法化和司法化；更重要的是，中央和地方的税收立法权必须获得合理分配；在地方获得一定的税收立法权的基础上，中央和地方的税收分界应更加明晰。关键词：中央；地方；财政分权；分税制作为单一制国家，中国的财政体制沿袭了中央集权制的权力结构。[1]中央不仅掌控了大部分财税资源的分配权，而且垄断了财税规则制定权，因而可以随时全面调整中央和地方的财权分配。然而，中国历次集权和分权试验表明，就和事权分配一样，财权分配也必须遵循一定的规律。本文即探讨中央与地方财政分权在中国呈现的经验、问题及其出路。一、中国历史上

3、的财政集权与分权总的来说，中国的财政集权和分权是和中央与地方的政治权力变迁同步的。和半个世纪以来的政治权力分配相对应，中国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的“大跃进”、1970～1976年的“文革”混乱以及改革开放以来的“放权让利”{1}（P3）。经过几次循环之后，中国才采取了目前的分税制。1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，实行统一收支的财政政策{2}(P.141-153)。1954年底，中央集中了绝大部分的财政经济和行政管理权力。1953年取消了大区一级财政，全国划分为

4、中央、省和县三级财政，实行“统一领导，划分收支，分级管理”的办法，形成了高度集中的统收统支模式。在第一个五年计划(1953～1958)期间，中央财政收入占总收入的80％，总支出的75％。全国的经济活动纳入中央计划之中，地方机动性和灵活性很小。这种高度集权的计划经济模式严重束缚了地方自主权，产生了许多计划体制特有的问题。在1955年召开的党代会上，地方提出了许多问题和要求引起了毛泽东的注意。安徽省委书记反映，淮南两万多人的大煤矿在财政支出上只有200元以下的批准权，领导没有增加一个工人的权力。天津市委反映，中央在5年中

5、只给天津地方工业作者简介：张千帆，政府学博士，北京大学宪法与行政法研究中心教授。例如奥茨指出：“和处于谱系另一端的政府组织相比，单一制形式的政府可[1]能在实现社会再分配目标方面可能要有效得多。”见WallaceE.Oates,FiscalFederalism,NewYork:HarcourtBraceJovanovich(1972)，P.8安排了20万元基建投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队、每队配备多少人也要报经中央主管部门同意。计委反映，各省市普遍要求多办工厂，但是有两个顾虑，一是怕中央

6、不允许，二是怕工厂建成后被中央收走{2}(P.171-177)。主管财政贸易的国务院第五办公室汇报，财政部和中央各主管部每年下达预算指标，收支科目列得很细。省一级财政收入只有5％的农业税附加、3％的总预备费以及自筹部分资金，三项收入数额都很有限。县和乡更没有什么财权，因而名义上是四级财政，实际上只有一级半：中央完整的一级财政和省的半级财政。由于地方很难行使调剂权，遇到调剂项目时须请示中央主管部，但是等主管部答复后往往为时已晚，该花的钱年内已花不出去了，只好作为年终结余上缴中央。这种体制限制了地方增收节支的积极性，束缚

7、了地方办事的积极性。1957年，中央开始财政放权。从1957年到1961年，中央直属企业的工业产值占总产值比重从40％下降到14％，地方政府占财政预算支出的比重从29％上升到55％{1}(P.66-69)。中央政府的财政开支下降14％，省财政开支增加近150％，占整个政府开支的一半以上{1}(P.199-209)。但是放权运动失败后，财权很快再度上收。1961年，中央成立中央局作为其派出机构的大区，省级以下的财权全部上收，省级财权部分上收。到1962年，地方财政收入减少到占总收入的40％以下。文革期间，中央权威受到极

8、大损害，社会失序造成事实上的权力下放。到1974年底，地方已经拥有相当大的经济管理权限，建立了各自比较独立的经济管理体系。但问题是中央收入偏低，直接掌握的财力只有14.5％；超收的全部归地方支配，短收的则要靠中央补贴{2}(P.235-236)。1978年十一届三中全会之后，中央面临财政压力，财政收只有1121亿元，只占全部收入的15.6％，地