试论财政分权改革与协商型中央

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1、试论财政分权改革与协商型中央摘要：在屮国的财政分权改革屮，屮央与地方关系由传统的屮央集权型模式逐渐转变为协商型模式。这种转变主要基于两种原因：一方面，在地方政府演变为具冇自身利益的实体Z后，它不仅仅是作为屮央政府的代理机关而存在，而是存在着对中央及对地方社会的双向责任。另一方面，中央与地方的相互依赖以及权力内化的存在，也使得协商成为中央一地方关系的客观需要。关键词：财政分权；屮央一地方关系；权力内化在屮央与地方关系的研究屮，占主导地位的观点是集权一分权二分法，即认为中央与地方的关系实际上是一种委托与代理结构，在这种结构中，中央可以根据自己的意愿随意调整中央一地方之间的权力关

2、系，对地方政府权力的“收”或“放”的主动权基木是常握在屮央手屮，地方只是被动的政策执行人。但这种传统的理论已很难解释新时期的中央一地方关系。当前的中央与地方关系（下称央地关系）已并非简单的命令与服从，而是充满了谈判、妥协与变通。换而言Z,中央与地方Z间已经是协商型关系。因此，有必耍运用新的方法与范式重新审视央地关系，才能发现并解释在央地关系中出现的新因索。木文主要从三个方面论述中央一地方协商关系形成的内在逻辑。首先阐述财政分权改革所促成的地方政府角色的转变；其次，讨论改革过程中政治集权与财政分权的关系；最后讨论屮央一地方双方客观存在的相互依赖以及由此产生的权力“内化”需要，

3、从而论证协商型中央一地方关系是财政分权改革的必然结果。一、财政分权与地方政府的双向责任在二十世纪八十年代的分权改革中，除了财政、经济上的放权，地方在政治、行政、立律等权力领域也冇所扩展。在很大程度上，地方政府不仅仅是一个基于地方产权的经济实体，而且，还俨然成为国家结构中相对独立的次级权力中心。地方政府这种权力与地位，使它不可能只是作为中央政府的一个代理机关而存在，而是存在着对屮央及对地方的双向责任。八十年代之后，政府的合法性基础己发生了变化，基于意识形态的合法性逐渐减弱，主要的合法性资源由经济发展提供。由于地方是经济发展的主要推动力量，因而，地方政府的作为，在实际上就与整个

4、政权的合法性基础关系甚大。在这种情况下，地方官员的权威基础也产生了新的因素，一方面，他们事实上由中央任命，因而他们必须对中央负责；另一方面，地方官员必须有效地发展地方经济，维护和代表地方利益，满足地方民众的需求，尤其是地方政府内部、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利，才能在一个地方获得强有力的支持和较高的权威，否则就会受到地方舆论的普遍谴责。在屮央的口标模式屮，地方政府的这种双向责任是有可能统一-起来的。为了达成这种统一，中央采取了一种特殊的激励机制，就是将政绩作为考核干部的主要指标，经济发展得好的地方干部可以得以升迁。通常，这种激励机制同产权地方化、地方利益

5、共同体的形成貝有止向的、相互加强的关系。它使地方政府能够兼顾它所背负的双向责任：既对中央政策负责，又对地方经济增长率负责。或者说，发展地方经济就是对屮央负责。实践表明，在屮国现行政治制度下，越来越出现一种倾向：地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比的。地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就增大。[1]然而，事实上，地方政府这两方面的责任并不总是一致的。比如，由于中央政府推行区域发展战略，这意味着在同一时期，冇些地方将为其他地方的发展“多做贡献”;再比如，屮央要对整个宏观经济的平衡负责，因而当全国宏观经济发展过快的时候，就需要地方缩减投资，减缓经济发展速度。在大量

6、诸如此类的事务屮，地方利益同屮央利益并不是完全吻合的。在这些情况下，地方政府必须在对中央的整体利益负责与对地方利益负责Z间做出选择。由于地方的产权主要归地方政府，因此，地方利益在很大程度上包含了地方政府自身的利益。这样,地方政府就从单纯的屮央政府代理人，转化为更多地代表地方利益、为地方利益与中央讨价还价的权力主体。同时，随着地方经济的发展，地方社会也逐渐发育，地方民众、精英及整个地方官僚阶层，也会对地方领导形成压力，使得他们为地方利益而向中央讨价还价。在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中，如果地方领导不能对地方经济发展负责，不能找到发展地方经济的方法并取得一定的成

7、绩，他们就会面临口下而上的合法性危机。即使由中央派到地方的领导，也必须明确地代表地方利益，在发展地方经济方面做出成绩，才能获得认同与支持。更重要的是，这种自下而上的认口J机制部分地被现冇政治制度所包容，地方干部如果不能顾及地方社会的利益，它就有可能被合法地罢免。地方政府的责任机制的变化，使得地方政府在央地关系中，不可能只是扮演顺从的角色，而是必须经常从地方利益的角度考虑问题。由于地方利益与屮央的整体利益并不必然重合，于是地方在同中央的关系中，就产生了经常的谈判、讨价还价。从中央的角度考虑，出于中央的政策必须要得到地