公文的法定效力刍议

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1、公文的法定效力刍议任何一个公文作者都希望自己拟制的公文，产生符合拟文意图的社会效果。但是，在公文实践中，我们往往看到有的文件根本起不到应有作用，成为一纸空文；有的文件非但执行不通，而且还出现与预想目的相悖的社会反响。这一现象，给我们提出了有必要加强对公文法定效力研究的问题。《书经》上有两句话，叫作“慎乃出令，令出惟行”。这是十分精辟的。施政布令，贵在实行。作为精神产品的公务文书，其实际效用，应当受到社会实践的检验。笔者认为，公文产生完备的法定效力的基本条件有三项：一是公文的合法性；二是公文的合理性；三是公文的制约性。这三个条件是相互联系、缺一不可的。本文试就此发表刍荛之言，以抛砖引玉。一、公

2、文法定效力的含义公文的法定效力包括三个层次含义。（一）法律效力。国家机构根据成文法制定权限的划分，以法律形式颁发的公文，都具有法律效力。在我国，除了宪法和法律是两种主要法律形式外，各级国家权力机关和行政机关依照法定权限和程序制发的行政法规、地方性法规、自治法规，以及规范性的决议、命令、规章、条例和行政措施等，都是社会主义的法律形式。这些由不同机关制定、具有不同法律地位和效力的法律形式，构成了我国多层次的法律形式体系。（二）行政效力。从广义来说，凡是法定作者制发的公文，都具有行政效力。所以，公文行政效力的涵义比公文法律效力来得广。从狭义来说，公文行政效力，是指非规范性的行政活动文书，在制发、运

3、转过程中，根据行文关系涉及者彼此的权力和义务，产生的一种行政约束力。它不直接产生行政法上的法律后果。因此，狭义的公文行政效力，明显低于公文的法律效力。具有狭义行政效力的公文有三个特点。一是不受制文机关性质的限制。只要是公文法定作者，都可以在一定的行政关系范围内就一般的行政事务拟制公文，并产生相应的行政效力。二是不受受文机关等级的限制。只要有法定权力和义务关系，受文人对来自不同等级的行政公文，都受到一定的行政约束力。不仅下行性公文是如此，即便上行性公文，也是如此。三是不作为法定的普遍规范。各级机关可以利用公文这一工具，传达指示、通知，指导商洽工作，请示答复问题。但这些只是行政上的规范，而不是法

4、律上的规范。它只是就某项行政管理技术表示意见，不直接产生特定的法律效果，不具有完整的法律意义。（三）宣传效力。公文的宣传效力是与公文的法律效力和行政效力紧密联系的，因此，它同样是公文法定效力的组成部分。尽管向公众传播的宣传媒介有多种形式，但最富权威、驱使人们笃信遵循的，莫过于公文。这是因为公文的宣传力是以公文本身的强制性要求为后盾的，是以公文本身的法定性背景为依据的。也就是说，它不单是追求宣传的思想效果，而且更重要的是达到宣传的实际指向效果。二、公文的合法性是公文产生法定效力的前提公文法定效力并非是任何一份文件的固有属性，它是以其合法性为前提的。所谓公文的合法性，有三个要素。第一，公文必须由

5、法定作者制发。这里所说的法定作者，首先要求身份合法，他们必须是根据国家立法规定的机构，或者是依法成立的组织，以及按照宪法、法律或组织原则授权能以个人名义制发公文的个人；其次要求地位合法，也就是能以合法身份名义行使职权和担负义务的机关、组织或个人。第二，公文的法定作者制发的公文必须受法定职权的限制。这里所说的限制，首先是依法，无论哪个“法定作者”都必须在符合宪法、法律和党中央路线、方针前提下制发公文。其次是合法，也就是公文的各级各类法定作者，只能在行使职权的相应的法定范围内制发公文。如国务院可以制定行政法规，但省级人民政府就无权制定行政法规，只能根据法律和国务院行政法规，制订规章；县级人民政府

6、更无权制定行政法规，也无权制定规章，只能规定行政措施。地方性法规的制发权仅限省级人大常委会和省会城市及国务院批准的较大的市的人大常委会，等等。这些都是各级机关制发规范性文件的法律依据和法定权限。第三，公文法定作者必须严格遵循公文法规制发公文。《国家行政机关公文处理暂行办法》，就是各级国家行政机关撰制和处理公文的规范。这里，最重要的是执行统一规定的公文格式；确定恰如其分的行文关系；采用准确严谨的公文名称。如果制发的公文，在这些问题上不严密、不科学、不明确，同样会破坏或者影响公文的合法性。只有同时具备上述三个要素，才能认定一份文件的合法性；也只有在合法性上得到肯定的文件，才能产生其法定的效力。三

7、、公文的合理性是公文产生法定效力的关键如果说，公文合法性是其发挥法定效力的基石，那么，公文合理性就是其发挥法定效力的内核。所谓公文的合理性，就是制发的公文必须正确地反映公文内容所表述的实际情况，必须具备公文付诸贯彻执行的现实可能性及可行性。这里所说的合理，是就文件相关的国家、地区、系统的大局和整体而言的。对公文的合理性，不能作实用主义的理解。要求公文合法，这是绝对的；要求公文合理，只是相对的。特别是一些规范性