特大型城市安全风险的全过程治理

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1、特大型城市安全风险的全过程治理赵来军，上海交通大学中美物流研究院教授、博士生导师随着世界各国城市化进程的加速发展，城市规模急剧增大，人口超过1000万的特大型城市不断涌现，如东京、纽约、孟买、上海、北京等。这些特大型城市不但人口规模巨大，而且人口稠密，每平方公里人口密度动辄上万人甚至数万人，如上海中心八城区的人口密度达每平方公里2.4万人，孟买达3万人。巨大的人口带来经济繁荣、商业机会和社会发展，但同时也带来了一系列的城市病，其中特大型城市的安全风险问题最为突出，因为其直接影响市民的生命财产安全。拿人群踩踏

2、事件来说，2004年2月5日的北京密云灯展人群踩踏事件导致37死15伤，2014年12月31日上海外滩人群踩踏事件导致36死49伤。加强特大型城市安全风险治理、提高安全风险抵御与应急救援能力，成为特大型城市管理中一项突出的紧迫课题。特大型城市安全风险全过程治理模型安全风险治理一般包括风险识别、风险评估、风险分类、风险控制策略和风险控制措施五个阶段。在一个特大型城市，建立有效的安全风险治理机制也应该从安全风险识别开始，再进行安全风险评估和风险分类，进而提出安全风险控制策略和风险控制措施，不断分析和评估风险，动

3、态调整控制策略和措施，城市安全风险全过程治理如图1所示。1．安全风险识别。安全风险识别是安全风险治理的第一步，也是最为重要的一步，主要包括安全风险因素识别与风险的发展变化预测两个方面。对于特大型城市，其安全风险因素数不胜数，既有自然的，也有人为的，更多的是人为和自然耦合的；既有来自高楼大厦、工厂、景观等地面上的，也有来自地铁、民防设施、隧道等地面下的，还有来自冰冻雨雪极端气候、雾霾污染等天上的。很多风险因素我们熟视无睹，其造成的灾难事故屡屡发生；而更多风险我们一无所知，面对灾难手足无措。城市管理者应该对城市

4、有准确的了解，尤其是在互联网时代和数字化时代，大部分安全风险因素其实是可以而且容易识别的。笔者提出一种采用空间、时间、人物三要素对主要风险因素进行识别并判别可能发生的事故类型的方法。如外滩观景平台、南京路步行街、地铁人民广场站、公交车、老式里弄等不同类型的地点，在不同的时间可能聚集不同类型的人群，进而产生不同类型的公共安全事故。三要素及可能的事故类型如表1所示。在这三要素中要特别注意人的因素以及三者的稍合作用，如上海外滩观景平台，在人群大量聚集的时候，必须考虑参观者多为年轻人，容易冲动或恶作剧，在人群中放一

5、个鞭炮或者喊一句“砍人了”的恶作剧，都可能造成严重踩踏事故。在判别出主要风险因素及可能的主要事故类型之后，要对风险的发展变化进行科学预测。在互联网时代，要特别重视运用物联网、移动互联网和大数据技术进行风险发展预测。任何事故的发生都有一个缓慢的发展过程，当预测到风险可能接近阈值时，就必须进行风险预警，采取干预措施，否则事故必然发生。2．安全风险评估。事故发生的概率实际是很小的，所以容易被人们忽略，侥幸心理普遍存在，但一旦发生，往往危害结果巨大尤其是危及生命，令人追悔莫及。所以，安全风险评估要综合考虑事故发生的

6、概率和可能产生的危害结果，可以应用矩阵分析、事故树、仿真模拟、统计分析等风险管理的理论和方法，对事故的安全风险概率大小及事故隐患危害后果进行定量评价。如化工厂爆炸、泄漏的危害就可以用模拟仿真进行科学计算，安全风险的大小正是上述两者之积。3．安全风险分类。事故隐患风险无处不在，有些是永远不可能消除的，有些则是能够消除但由于成本太高得不偿失的，有些是可以容忍的，有些则是绝对不能承受的。因此，风险分类很重要，关键是要确定合适的可接受的社会风险标准，它是风险控制策略的基础。在估算出安全风险大小之后，要根据可容许的社

7、会风险标准对其分类，可分为可接受风险、不可接受风险以及过渡区域风险。在此需要特别指出，所有涉及群死群伤的风险都是必须极力避免的，都是不可接受的风险。如普通的道路交通事故风险是可以承受的，但载有剧毒危险品的车辆在城市闹市区发生爆炸、泄漏事故的风险就是不可接受的。4．安全风险控制策略。从事故发生概率和事故危害后果两个方面构造风险控制矩阵，我们可以提出风险控制策略——风险分散策略、风险预警策略、风险抑制策略、风险容忍策略，其判别如表2所示。对事故发生概率低的、危害小的，可采取风险容忍策略，因为社会中的各种安全风险

8、数不胜数，人类没有能力完全控制；对危害比较小、发生概率低的风险，控制起来的社会成本太高，也只能采取风险容忍的策略。而对危害很大的风险，必须采取风险预警策略，阻止其发生事故，例如核爆炸、剧毒品泄漏、地铁踩踏等事故。对事故发生概率高的、危害小的，可采取风险抑制策略，如一般行人的道路交通事故，发生的概率就很高，但其危害相对较小，那么采取一些防护措施就可以在一定程度上减少这种事故，没必要也不可能完全杜绝。对于发生概率高并