中观层次：优化特大型城市的风险复合治理结构

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1、中观层次：优化特大型城市的风险复合治理结构黄晓春，上海大学基层治理创新研究中心副教授、博士随着全球化、市场化与城市化的快速推进，特大型城市社会风险的超常规集聚已成为难以避免的时代趋势。在此情境下如何优化特大型城市的治理模式以有效应对“风险社会”，就成为一个极为重要的理论与现实问题。过去多年来，国内学术界已就此形成一个基本理论共识，即必须形成多元参与的“复合治理结构”以进行有效的风险治理。然而，这一理论判断在很大程度上仍停留于宏观和抽象层次，缺乏进一步的中观层次的理论演绎，这也意味着其很难在实质性意义上指导相关制度建设。迄

2、今为止，我们仍不清楚这种“复合治理结构”的实质内涵以及得以实现的组织与制度基础，也不清楚为何许多特大型城市的管理者虽在观念上接受了“多元治理”理念，实施起来却困难重重。面对这些经验领域的困惑，社会科学研究的重要使命之一是将宏观、抽象的理论进行多层次的延展与推演，讨论抽象观点在不同条件、约束下的表现形式。风险复合治理结构的深层内涵概括来看，特大型城市的风险有三个基本特征：一是风险源头极为复杂且不确定性高。这是由特大型城市超常规的经济发展速度、全球化节奏以及现代官僚制度体系的复杂化所导致的。二是风险扩散速度极快。各类风险借由

3、特大型城市密集的社会网络和制度体系可以迅速向其他领域蔓延，最终演变为波及面更广的系统性风险。三是风险产生的社会后果极为严重，且需要较长的“社会治愈”周期。特大型城市的风险可能引发很大的人员、财产损失，由此产生的负面社会心态和心理调适需要漫长的社会介入和引导过程。上述三个特征实际上也是特大型城市风险生产、演化不同环节的重要特质，由此会对风险治理的全流程提出截然不同的要求。比如，风险的不确定性高，意味着风险早期识别和预警环节需要形成很强的信息收集与综合分析能力；风险传播速度快，意味着风险控制阶段多方主体需要形成强有力的风险抑

4、制能力和紧急应变能力；风险产生的严重社会后果，意味着需要形成长效的社会善后机制。质言之，风险治理不是一个静态的结构而是一个动态的过程；不是面对一个抽象的总体性目标而是直面一系列更为具体的问题；不是一个抽象的制度框架而是一系列环环相扣的机制组合。一般来说，“多元主体合作治理”抽象话语背后的“治理结构”这一术语，通常用于表述不同治理主体围绕治理目标而形成的关系结构。由于长期以来国内学术界大多是在抽象和一般化意义上讨论风险的治理结构，因此相关论述也就很难超越“国家、市场、社会主体密切合作”等似是而非的判断。当我们注意到风险治理

5、的不同环节面对着不同的核心问题，且不同治理主体在不同领域的组织优势又有显著差异这一事实，我们便可以更为深入地剖析风险治理不同环节中国家、社会诸力量间的合作机制及其特征。在风险早期识别环节，核心的问题是围绕着信息的有效收集、分析而形成高效治理网络。由于特大型城市经济社会运行中与风险相关的信息高度碎片化且不规则分布，因此这一信息整合网络必须具有覆盖面广、动态更新、跨领域整合等特征。其建立和维护需要付出极大的组织成本和财力投入，而潜在收益（如防范风险）则难以显现甚至不确定——这些特征决定了在风险早期识别环节，政府组织必然处于主

6、导位置，社会力量和市场机制主要是在信息收集的前端提供辅助性支持。这一环节，治理结构呈现为政府主导、多方协助的格局。在风险处置阶段，由于特大型城市的风险易于扩散，因此为了减少损失必须果断采取治理举措。尤其是在面对地震、火灾、骚乱以及恐怖袭击等严重威胁公众安全的风险领域，需要快速形成高度组织化的应急联动体系，此时政府部门无可推卸地要在风险治理第一线发挥绝对主导作用，社会组织和公众参与风险处置需要在政府部门的协调下有序介入，否则可能会影响风险治理效率。2013年雅安地震的最初救援阶段，许多社会力量未经协调直接进入震区救灾，导致

7、救援公路阻塞，军队大型救灾设备进入困难就是这方面的例子。这一环节，治理结构呈现政府全权负责，并指引其他主体参与风险治理的结构特征。在风险善后阶段，最大的问题是治愈社会创伤，抚慰社会情绪。此时政府过于刚性的介入无助于问题的解决，而社会组织、专业机构和社区团队在重塑共同体意识、心理抚慰等方面则具有更强的组织优势，其在汶川重建中已经得到了充分的体现。这一环节，理想的治理结构呈现出以社会力量为主体、政府职能部门为依托的新形态。上述讨论表明，风险的复合治理结构在实践中有更为复杂而灵活的表现形式：在风险治理的不同环节，国家、社会诸治

8、理主体间的关系模式是多样化的，其间的合作机制和制度安排也不尽相同。这意味着风险治理的复合治理结构本质上是一种高度灵活、具有弹性的治理体系，允许多种权威关系模式共存并相互衔接。那么，这种治理结构在嵌入当代中国国家治理体系时会遇到哪些问题？构建复合治理结构面临艰巨挑战从近年的实践来看，特大型城市要围绕风险治理形成兼容上述