社会组织管理创新与“嵌入型监管”模式研究

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1、社会组织管理创新与“嵌入型监管”模式研究闰彦朱孔来刘学璞随着我国政府职能下放趋势的逐渐加强以及政府、社会组织、企业这三者形成的三足鼎立的社会运行模式的进一步发展，社会组织作为其中一个重要的组成部分，发挥着连接政府与企业、政府与人民之间不可替代的桥梁作用。社会组织受政府管理、面向社会、服务人民，为确保社会组织能够适应不断变化的内外环境，发挥更大的潜能为社会提供多元化的服务，创新当前的社会组织管理模式就显得尤为重要。一、我国社会组织管理体制的发展历程自改革开放以来，我国社会组织管理体制主要经历了从无序到有序的发展历程，由最初的分散管理发展为归口管理，并进一步完善，形

2、成了当前的培育与发展管理。（一）分散管理（1978-1989年）改革开放后，我国政府对社会组织的管理呈现出全面放开的态度，同时伴随着政府职能的转型，社会组织迎来了蓬勃发展的局面。然而高速发展的社会组织与刚刚面临改革开放的我国政府之间并没有完成良好的接轨，法律制度的陈旧、不健全以及社会组织管理的分工混乱，都为社会组织的进一步发展设置了障碍。由于这一段时期政府并没有进行相关的统计工作，有关社会组织的总数量和其他指标都难以明确，因此这一阶段的社会组织发展呈现出由蓬勃发展到无序发展的特点。（二）归口管理（1989-2004年）为改变当时社会组织多口管理的混乱局面，198

3、8年，政府决定将社会组织的管理权限统一交给民政部门，同时颁布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，进一步明确了基金会的法律地位和性质，1989年颁布了《社会团体登记管理条例》，规定除部分社会团体免于登记外，其余所有社会团体都必须登记注册，并寻求相关的业务指导部门担任业务主管单位，由此便形成了民政部门和业务主管单位的“归口登记、双重管理”的局面。该管理模式的形成，最初抑制了社会组织数量的高速增长，将其控制在了一个合理化的区间范围内。然而随着市场经济的兴起，在政企分离的大趋势下，我国社会组织的发展迎来了巨大的空间，此时政府部门在明确“归口登记、双重管理”模

4、式的同时，进一步对社会组织开展一系列规范监督活动，20世纪90年代末社会组织数量开始减少，直至21世纪初，其数量才开始缓慢回升。（三）培育与发展管理（2004年-至今）随着建立和谐社会口号的唱响以及政府职能的转型，社会组织作为承接政府职能转移的首要载体，其重要性逐渐加强。另外，社会发展所带来的民办非企业的兴起浪潮也需要政府部门适应时代发展的大趋势，转变原有大包大揽的管理方式，适当放权，鼓励新型社会组织特别是民办非企业的成立和发展，扶持引导新型社会组织，并制定一系列优惠政策，例如2004年国务院出台的《民办教育促进法实施条例》即给予了民办非企业一系列优惠政策。适当

5、放权的同时意味着政府应从另一渠道加强监管。在制度方面，设立年检制度规范社会组织的日常经营活动，引入评估机制对社会组织的发展进行激励，同时，相关登记备案制度进一步完善，解决了社会组织在发展过程中遇到的阻力，为其进一步适应时代、自我发展扫清了障碍。二、“嵌入型监管”的概念与架构（一）“嵌入型监管”的概念嵌入性理论最早在经济社会领域内兴起，着重用来分析社会关系中的局部现象，针对原有刚性理论的缺点，嵌入性理论更加全面的阐释了影响行为主体的环境因素，在刚性理论的基础上发展出的嵌入性理论为行为主体管理和决策提供了更准确的依据。“监管”一词主要指政府对社会的监督和管理、干预和

6、控制，通过制定相关政策标准，对经济社会的运行进行统领性管理，其目的是为了缓解市场失灵带来的阻碍。尽管嵌入性理论广泛应用于经济社会领域，但其核心思想是研究外界环境因素对组织行为主体行为的植入性影响。特别在引入“监管”这一概念后，嵌入性理论所研究的环境因素就主要聚焦于政府的行政干预，即政治因素，“嵌入型监管”则是研究政治因素对社会行为主体的作用机理、运行逻辑和发展态势的影响途径。社会组织作为与政府联系最为紧密的社会行为主体之一，与政府的关系涉及到社会组织自身的运行以及其关联的社会各行各业的发展。以往我国政府对社会组织采取的管理方法可以概括为大包大揽、事无巨细，这种方

7、式尽管在很大程度上规范了社会组织的行为，但同时也拉低了社会组织的灵活性，降低了办事效率。“嵌入型监管”则是从政府的角度研究一套全新的社会组织管理模式，着重分析作为政治环境因素的政府，如何利用其特定的机制与策略营造既符合国家政治偏好又能促进社会组织全面发展的组织运营环境，从而灵活的达到政府对社会组织运行逻辑和发展态势的控制与管理的目的的管理模式。（二）“嵌入型监管”的架构嵌入性理论将嵌入分为结构性、认知性、文化性、政治性4种类型，“嵌入性监管”主要研究政治性嵌入对社会组织行为的影响。在界定政治性嵌入时，学术界普遍将政治环境、政治体制和权力结构这3个方面的作用途径纳

8、入政治性嵌入之中，来全面