社会组织与社会管理创新

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1、高成运：社会组织管理体制需要“双轨制”改革2010年01月27日新京报日前，深圳市对工商类经济组织、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行由民政部门直接登记的改革获得“第五届中国地方政府创新奖”（1月25日《新京报》）。实际上，社会组织管理体制改革一直是社会各界关注的热点问题。近年来，社会组织以崭新、醒目的形象进入政府和公众的视野，社会组织作为社会建设的一支有生力量越来越受到重视，社会各界对社会组织在各个领域发挥作用的期待也与日俱增。特别是在汶川抗震救灾、北京奥运会以及应对国际金融危机期间，各种社会组织各显所长，提供志愿服务，开展社会工作，引起社会各界的广泛关注和好评。但不容讳言，社会

2、组织的管理体制与社会组织日益发展的形势不相适应。社会组织的管理体制改革仍处于探索和尝试的起步阶段。当前，我国正处于急剧的社会转型期，我国改革也进入攻坚阶段。随着政府职能进一步转变，民众对公共服务的需求增大，社会体制改革提上议事日程。这就需要给予社会自治一定的空间，让更多的社会事务由社会组织自我管理。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确，要把不该由政府管理的事项转移出去，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。实践证明，政府对自身不该管、管不好、管不了的一些社会事务，采取公共财政向社会组织购买服务等方式，交给社会组织去做，不仅减

3、轻了自身负担，而且能够促使社会组织不断创新机制，提供更多更优质的社会服务。目前，我国对社会组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重负责的登记管理制度，这一制度的最初构建是符合我国国情的。但随着经济社会的高速发展，这一体制理应进一步完善。笔者个人认为，社会组织管理体制改革不妨借鉴“双轨制”改革的思路。众所周知，“双轨制”是中国渐进式改革的典型特征，中国的改革开放有益于“双轨制”的成功。改革从一开始就是妥协的、渐进的，“双轨制”实际上是一种试错机制，它不是先置原有体制于“死地”然后让新体制产生，而是在保留原有体制的同时，给予新体制一个实验空间。社会组织管理体制改革也不可能一蹴而就，可

4、以试行“双轨制”改革的做法，就是说在一些领域先行先试，比如经济类、慈善类、科技类等社会组织可以率先试行直接登记制度，其他类社会组织继续在现有制度框架下运行。这样能够积累经验、查找不足，为全面完善社会组织管理体制打下基础。可以想见，“双轨制”改革的思路，将会为我国社会组织的发展创造一个更加良好的制度环境。改革社会组织“双重管理”体系2009年10月20日第一财经日报7月20日，国家民政部与深圳市政府签订《推进民政事业综合配套改革合作协议》，深圳先行试验社会组织登记制度改革是协议的主要内容之一，此举表明我国社会组织登记制度变革拉开序幕。当前，我国的社会组织实行的是“双重管理”审批登记制度，

5、即成立社会组织需要先后经过业务主管单位和登记管理机关批准。我国《社团登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》对社会组织的业务主管单位和登记管理机关有明确的界定，分别由不同层级（包括县级、省级和国务院）的民政部门作为登记管理机关，同时由对应的政府其他有关部门作为业务主管单位。其层级繁多，种类复杂，使得社会组织的发展受到严重制约。“双重管理”审批登记制度，通过双重负责、双重把关，严格了社会组织的登记注册。但这个制度在社会组织登记注册之前，设置了业务主管单位的审批门槛，也成为社会组织获得合法身份的障碍。首先，相关的法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义

6、务，一般的政府职能部门或政府授权的单位不愿意担任社会组织的业务主管单位。其次，随着公共需求多元化，申请成立公益和服务等领域社会组织的业务范围无法与政府职能部门的职能范围对应，也难以找到业务主管单位。再次，社会组织至少需要县级以上的职能部门和授权单位担任业务主管单位，相关职能部门因大批社区群众团体的出现监管任务倍增，担任业务主管单位的积极性也不高。由于落实不了业务主管单位，使得许多社会组织无法登记。据估计，我国只有约20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册。没有登记的社会组织实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到制约。部分从事非营利活动、公益慈善事业的组织通过工商登

7、记取得法人身份，但在减税免税上就很难获得合法待遇。随着我国经济社会的发展和行政体制改革的深入，社会组织的作用日益明显。因此，迫切需要对社会组织的“双重管理”审批登记制度进行改革。目前大部分国家对社会组织的登记管理实行的是许可制度或注册登记制度。如在美国，成立社会组织不需要登记；当社会组织有创建法人组织的需求，可以进行法人登记备案；当组织募集捐赠、想获得免税地位时，可以经由州政府的公共慈善部门审核后，向联邦税务局提出相应申请，如果获得批准才可享有