参与式预算探析

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　　参与式预算探析：作为协商民主在预算过程中的实践，参与式预算是过去公民参与的成功工具之一。与此同时，随着我国基层民主改革的深化，参与式预算也逐渐受到了广泛的关注。本文对参与式预算进行了剖析，并且进行了国别比较以探讨更加优良和本土化的参与式预算方式。　　关键词：参与式预算；民主；公民参与　　预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。阿尔蒙德在《比较政治学——体系、过程和政策》一书中提到，预算是决策的重要环节，是政策协调和控制的重要手段。决策和行政部门大部分的工作是调整旧的政策并加以实施，因而预算成为现代政府用以保持或改变政府行动的重点，也是协调政府行动的各个领域，提高政府行动效率的重要手段之一。　　预算的重要地位引起了我们的思考：什么样的预算方式更加科学、有效和民主？因此，本文的焦点集中在参与式预算上，旨在通过对参与式预算的深入探讨和国外经验的对比分析，寻求更加优良的、本土化的参与式预算方式。　　一、剖析参与式预算　　（一）参与式预算的含义和本质　　政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金，交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明——这就是“参与式预算”。 　　参与式预算实质上是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。　　在分析参与式预算的性质时，可以得出了两种看似矛盾的观点。一方面是应然层面上，认为参与式民主是一种公民直接参与的民主形式，正如同雅典城邦的政治参与一样，公民平等地参与商讨公共事务，决定某些公共事务上的预算，是一种大众的参与。但是，另一方面，在实际的运行层面上，进行商议的公共项目仍是由国家权力精英决定的，而这中间的运作过程不太透明；同时，参与预算的热心公民往往也是在社会中有一定能力和地位的公民，底层的公民往往无心或者没有能力参与其中，热心公民是作为更广泛的那部分精英参与到预算过程中来的，因此，参与式预算也像是一种范围扩大了的精英民主。但是，这两种观念是可以相结合的，参与式预算将大众民主与精英民主相结合，是自上而下与自下而上的决策方式的结合，是精英将预算在决策层面以包容和开放的形式与公民分享，以获得更加科学民主的决策，同时构建良好的公民社会以及和谐的“官民”关系。　　（二）参与式预算的特点　　参与式预算具有以下一些特点：　　1、普遍参与。参与式预算与传统的预算的显著不同在于其吸纳公民进入决策过程，参与决策的机会促使了建设性的讨论和治理过程的公民参与。 　　2、公平与平等。参与式预算是拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革而实施的。它的目的就是为了促进社会公平，实现平等的价值。　　3、自我管理与公民社会的培养。参与式预算是真正意义上的、有效的公民的参与过程，而不仅仅是一个简单的咨询过程，公民在参与过程中通过自我管理，提高公民意识，促进公民社会的培养。　　4、参与项目的局限性。财政预算作为一个专业性很强的领域，很难把资金完全拿出来让百姓参与，因此必须界定好其适用范围，让百姓参与到他们能力所及的项目中去。　　5、透明性。为了吸纳公民参与预算并且促进公民更加理性科学的参与，参与式预算需要更加公开的信息平台。因此，参与式预算的有效进行是以信息透明为基础的。　　（三）参与式预算的实施条件　　参与式预算在实施过程中，必然会遇到各种各样的障碍，是不能一蹴而就的。因此，参与式预算的平稳有效实施是需要诸多方面的条件的。本文将简单探讨其中较为重要的实施条件。　　一方面，参与式预算的形式要与官僚体制相契合。参与式预算将原来政府控制的财政领域向公民开放，以保证每个公民在决定地方政府的财政时都有平等的参与。政府是其十分重要的主体，事实上参与式预算是政府放权的一种方式。因此，其良好的运行必须与：作为协商民主在预算过程中的实践，参与式预算是过去公民参与的成功工具之一。与此同时，随着我国基层民主改革的深化，参与式预算也逐渐受到了广泛的关注。本文对参与式预算进行了剖析，并且进行了国别比较以探讨更加优良和本土化的参与式预算方式。 　　关键词：参与式预算；民主；公民参与　　预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。阿尔蒙德在《比较政治学——体系、过程和政策》一书中提到，预算是决策的重要环节，是政策协调和控制的重要手段。决策和行政部门大部分的工作是调整旧的政策并加以实施，因而预算成为现代政府用以保持或改变政府行动的重点，也是协调政府行动的各个领域，提高政府行动效率的重要手段之一。　　预算的重要地位引起了我们的思考：什么样的预算方式更加科学、有效和民主？因此，本文的焦点集中在参与式预算上，旨在通过对参与式预算的深入探讨和国外经验的对比分析，寻求更加优良的、本土化的参与式预算方式。　　一、剖析参与式预算　　（一）参与式预算的含义和本质　　政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金，交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明——这就是“参与式预算”。　　参与式预算实质上是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。 　　在分析参与式预算的性质时，可以得出了两种看似矛盾的观点。一方面是应然层面上，认为参与式民主是一种公民直接参与的民主形式，正如同雅典城邦的政治参与一样，公民平等地参与商讨公共事务，决定某些公共事务上的预算，是一种大众的参与。但是，另一方面，在实际的运行层面上，进行商议的公共项目仍是由国家权力精英决定的，而这中间的运作过程不太透明；同时，参与预算的热心公民往往也是在社会中有一定能力和地位的公民，底层的公民往往无心或者没有能力参与其中，热心公民是作为更广泛的那部分精英参与到预算过程中来的，因此，参与式预算也像是一种范围扩大了的精英民主。但是，这两种观念是可以相结合的，参与式预算将大众民主与精英民主相结合，是自上而下与自下而上的决策方式的结合，是精英将预算在决策层面以包容和开放的形式与公民分享，以获得更加科学民主的决策，同时构建良好的公民社会以及和谐的“官民”关系。　　（二）参与式预算的特点　　参与式预算具有以下一些特点：　　1、普遍参与。参与式预算与传统的预算的显著不同在于其吸纳公民进入决策过程，参与决策的机会促使了建设性的讨论和治理过程的公民参与。　　2、公平与平等。参与式预算是拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革而实施的。它的目的就是为了促进社会公平，实现平等的价值。　　3、自我管理与公民社会的培养。参与式预算是真正意义上的、有效的公民的参与过程，而不仅仅是一个简单的咨询过程，公民在参与过程中通过自我管理，提高公民意识，促进公民社会的培养。 　　4、参与项目的局限性。财政预算作为一个专业性很强的领域，很难把资金完全拿出来让百姓参与，因此必须界定好其适用范围，让百姓参与到他们能力所及的项目中去。　　5、透明性。为了吸纳公民参与预算并且促进公民更加理性科学的参与，参与式预算需要更加公开的信息平台。因此，参与式预算的有效进行是以信息透明为基础的。　　（三）参与式预算的实施条件　　参与式预算在实施过程中，必然会遇到各种各样的障碍，是不能一蹴而就的。因此，参与式预算的平稳有效实施是需要诸多方面的条件的。本文将简单探讨其中较为重要的实施条件。　　一方面，参与式预算的形式要与官僚体制相契合。参与式预算将原来政府控制的财政领域向公民开放，以保证每个公民在决定地方政府的财政时都有平等的参与。政府是其十分重要的主体，事实上参与式预算是政府放权的一种方式。因此，其良好的运行必须与行官僚体制相契合。但是，这种契合并不是指与官僚体制的“附和”，那样只会成为官僚体制作秀的傀儡。而是在现行官僚体制下，在制度缝隙中找到生存的空间，并且用其生命力和张力去改造现行的体制，使其朝着民主化的方向发展。　　另一方面，参与式预算需要一个成熟的公民社会。它的运行除了政府放权外，更需要公民的参与。公民的政治素质对其有较大的影响。但是，这种影响并不能成为参与式预算停滞的借口。参与式预算方式和公民社会的培养是相辅相成的。在公民社会不健全的环境下，参与式预算的开展需要政府和政党的大力推动，在其运行过程中会促进公民意识的觉醒，有助于公民社会的培养；反过来，公民社会的渐渐成熟会促进参与式决算的常规化发展，并且政府、政党等可以适当抽身，促进参与式预算和公民社会的良性互动。 　　除了以上两个方面，还有诸多条件，比如：必须是在市一层级进行或在一个拥有选举团体并对行政当局有一些影响力的层级进行；它必须是一个重复进行的过程（对财政问题举行一次会议或一次投票并不能视为参与式预算）；参与者必须对结果承担一定的责任等等，本文不再赘述。　　三、参与式预算的国际比较　　参与式预算最先起源于巴西，是20世纪80年代后期以来，拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革而实施的，并且扩展到其他国家和地区。世界各地存在许多参与式预算模式，比如：巴西的公民主导式进程，德国的新公共管理，拉丁美洲的各利益相关者之间的谈判协商，英国的让政府接受预算申请、让非政府组织管理地方社区预算等等。近年来，中国的温岭和无锡市也正在实施参与式预算。下面，本文将以一个转型国家的参与式预算方式和一个民主国家的参与式预算方式为例展开分析。（一）转型国家的参与式预算——以巴西为例　　巴西正处于由威权体制向民主体制的转型期，同时也面临着经济转轨的问题，是典型的发展中国家。在1988年，选举获胜的工人党提出以“民主参与”和“改变支出优先顺序”为目标的参与式预算改革并实施。参与式预算是政府为了获取民众的信任，应对现代公共预算产生的一系列合法性危机和绩效危机，实现民主化转型而做出的努力。　　在巴西阿里格雷港市，公众参与主要表现为通过自下而上的方式整合偏好、选择优先项目，并通过全体会议选举的代表与相关机构对政府预算决策施加影响。该模式建构了一个自下而上、较为系统的预算参与决策体系。 　　（二）民主国家的参与式预算——以法国为例　　法国的参与式预算是以议会与公民对话为基础的。参与式预算最早在巴黎大区开始试验，它形成于1998年的“地区投资组合”。2001年，成立了由五名公民组织的委员会以解决预算问题。预算会议对所有居民公开并且由在场的所有公民共同做出决策。当选的委员参与会议，在公民和行政当局之间进行协商，但他们在会议上没有投票权。在市议会采纳预算之前，所有居民就会上的议题进行讨论。在圣丹尼市（SaintDenis）。从2001年起，政府就一些主要政策和财政预算问题举行主题会议，公民代表们可以就这些建议发表意见并对预算进行全面审查。当市议会就财政进行投票时，参与预算的结果也必须呈交上去。　　因为地方议会把参与者代表聚集在一起，并对在会议上提出的要求和观点进行审查，这种参与式民主结构使得决策权在公民和市政府当局之间分享并进行协商成为可能，使得代议制民主机构和直接民主论坛之间能够对话。　　但是，法国的参与式预算的主要问题是参与的人数太少，辩论的收益少，公民发挥的作用也是有限的。　　（三）转型国家与民主国家参与式预算的比较　　不管是什么类型的国家，参与式预算都起到了促进决策科学化，培养公民社会的作用。因此，本文的重点是对其不同点的比较： 　　1、参与主体的不同。民主国家有传统的民主精神，有支持参与式预算试验的政治力量，有大量公民团体、NGO组织，因此其参与主体是多元化的，包括政府、非政府组织以及公民，其中非政府组织也发挥了很大的作用。但是，在转型国家，由于其特殊的国家一社会关系，社会团体发挥的作用相对较少，主要以官僚体系大力推动，公民积极参与，参与主体相对单一，但是随着民主化进程的深入，会呈现出更多的参与主体。　　2、参与式预算的动机不同。在巴西这样的国家，参与式预算的动机主要于社会层面：是为了鼓励公众学习并积极行使公民权利，同时也是为了相应公民政治参与的呼声。而在法国这样的民主国家，参与式预算的动力是政治或现代化的需要，也是为了提高公共组织的效率。正是因为动机不同，在转型国家的参与式预算显得更加有效。　　3、参与式预算的作用和效果不同。虽然民主国家的民主化程度更高，但这并不意味着发达民主国家的参与式预算的运行要强于转型中的发展中国家。相反，在法国等民主国家，参与式预算实施得更加温和，其实施效果并不如巴西有效。因为，在民主国家，参与式预算是完善既有的民主制度，并且既有的民主制度已经能够很好地实现公民权利，使得参与式预算的作用相对削减；而在转型国家，参与式预算更多的是一种创制，是在制度不完善，公民表达渠道不畅通的环境下进行的，因而使参与式预算的作用更加凸显。　　通过比较，我们发现，转型国家和民主国家的差异是很大的，在转型国家中参与式预算较为顺利，而在民主国家中却受到了阻碍。在民主国家中，部分公民团体感到自己被边缘化，因此对参与式预算保持冷漠态度；并且正常的社会中，是需要一部分人保持政治冷漠态度的，因此民主国家的实验并不是很顺利，但是这种方式的优点是无可厚非的，因此是值得继续改革并实验的。　　四、本土化的参与式预算的初探 　　国外参与式预算的发展为国内的参与式预算的发展提供了经验和推动力。近年来，我国也在许多地方进行了参与式预算的实验，典型的是浙江温岭的模式。1999年，温岭便创生基层政治“民主恳谈会”的制度模式。其后，此种制度模式呈现出在基层民众的参与效度上阶段性递进生长的特征；在此基础上，2005年7月，温岭新河镇政府将民主恳谈会的制度机制应用于镇年度财政预算的制定、审议；自此，温岭参与式预算制度成为基层政治运作与政府公共决策制度体系的重要机制。　　其中，民主恳谈会是一个十分典型的形式。民主恳谈会是由基层政治组织就其所面临的政治、社会、经济问题召集民众进行商谈，并以商谈共识作为决策参考或依据的制度模式。从这个典型的形式中，可以看出我国目前的参与式预算的模式是政府和党与公民之间的互动，是以政府和党为主要的号召者展开的，然而，政府和党自身的改革动力不足，因此，参与式预算模式的推行并没有大范围的进行。　　基于本土化的中国特色的考虑，我们需要更强大的动力。笔者认为，中国的参与式预算模式必然是以政府推动为主导的，但是需要各种社会组织、公民团体及个人的力量形成强大的动力，并且通过它们之间的互动促进其推广：　　基于巴西参与式预算的经验，我国作为转型国家，成功的可能性很大，前途是光明的。但是，我们需要政府更加有力的推动和更加成熟的公民社会和社会组织。