浅析参与式预算的局限与新“参与式”资金管理设计

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1、浅析参与式预算的局限与新“参与式”资金管理设计前，参与式预算作为一种创新的政策制定方式而广受关注。通过研究相关案例笔者发现，现阶段国内的参与式预算均基于项目进行设计实施，在增进财政政策的透明度、促进资源分配的公平等方面做出了有益的尝试并取得了一定成果。但笔者认为这种设计在理念上尚有不足，因而存在一定根本性的局限，使得“参与式”的方法在预算中难以发挥全部作用。信息技术的发展为突破这些局限提供了可能。利用新技术，以“参与式”方法吸纳公众监督，以公众监督保障政府资金的合理有效运转，形成对政府资金的、支配、使用

2、的全过程进行监督的公众监督体系能真正发挥“参与式”方法的作用。笔者拟以具体设计为例，探讨参与式预算的改进之道。　　[关键词]参与式预算；参与式资金管理；公共监督　　一、参与式预算概述及以往实践中的不足　　（一）我国参与式预算实践与研究概述　　全球范围内，随着公民力量的增强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。在我国，随着公民意识的觉醒，政府的资金使用是否有效、能否合乎公民的需求也越来越受关注。参与式预算是一种创新的政策制定方式，能够为政府资金的使用提供来自民众的监督，在解决

3、经济社会问题方面赋予公民参与权、话语权和决策权，体现了公共预算的改革方向，有重要意义。　　（二）对我国参与式预算实践的检视　　零点公司在《无锡、哈尔滨“参与式预算”试验成效评估》中归纳出了“参与式预算”的工作模式。该研究认为，“参与式预算”工作的实施需要有3个工作节点、4个工作阶段，如图1所示：①　　在较为充分的文献研究的基础上，本文认为这一工作模式具有普遍性。借此可看出我国目前的“参与式预算”实践主要有以下三个特点。　　首先，基于项目而设计。现有参与式预算的实践探索对政府资金使用的关注与项目密切相关，

4、伴随着从项目选择到项目实施的整段过程，并主要聚焦在项目选择上。　　其次，关注项目的选择甚于项目的实施。现有参与式预算实践中，“参与式”方法的运用主要集中在如图1所示的“居民意见征集”和“项目选择”这两个工作阶段，而“项目实施”与“项目质量评估”阶段并不作为体现“公民参与”的重点。　　最后，项目资金的不涉及融资，与公民参与度无关。无论是利用原属公共设施建设的资金进行“存量改革”的哈尔滨还是利用额外的财政资金单辟预算来进行“增量改革”的无锡，其预算对象均于财政，各地实践亦如此。　　（三）当前我国参与式预算实

5、践存在的不足　　首先，公众参与的资金使用环节受限。政府资金的与使用应是一个完整的过程，一个闭合的回路，公众对资金使用的满意度应能够对政府资金的形成有效反馈。在这个意义上，政府资金“不用于民，民不予之”是“取之于民，用之于民”的有力补充，一正一反两个方面的结合方是政府资金使用原则的完整表述。而现阶段我国所有的参与式预算均仅针对财政资金的使用而设计，诚然，这样的设计赋予公民一定的参与权、话语权和决策权，但公民的这些权利却不能对政府权力形成真正有效的制衡，参与若仅是参与而已，其功能最多也只能局限在培养公民的参

6、与意识这一层面。　　其次，进入参与式预算的项目有限。目前我国的参与式预算工作模式基本上是先有资金后设计项目，换言之，不管公民参不参与，这部分资金肯定是要花的。并且，公民仅能正向参与有价值、有意义的项目的预算，却不能参与对整个财政盘子的预算。　　最后，公众参与的工作阶段受限。现阶段参与式预算的工作模式重结果监督，轻过程评价，对预算项目的过程监督不够。重视结果、重视绩效本是政府效能管理创新的一个重要方面，但过于重视结果而忽视对项目执行过程的关注也有失偏颇。　　鉴于当前我国参与式预算还存在的上述不足，本文尝试

7、提出一些运用“参与式”的方法规范政府财政资金使用、提高绩效的新思路。　　二、改进思路与具体设计　　（一）对参与式预算工作模式的改进思路　　1.深入理解“参与式”方法的意义，从宪政的角度理解政府财政收入，树立以权衡权力的理念　　政府的资金于人民，向人民收税，是政府最主要的经济之一。但是一旦政府获得了征税的权力，即便其罔顾民意，公民也很难对其进行必要的约束。参与式预算中所采用的“参与式”方法为公民权利制前，参与式预算作为一种创新的政策制定方式而广受关注。通过研究相关案例笔者发现，现阶段国内的参与式预算均基于

8、项目进行设计实施，在增进财政政策的透明度、促进资源分配的公平等方面做出了有益的尝试并取得了一定成果。但笔者认为这种设计在理念上尚有不足，因而存在一定根本性的局限，使得“参与式”的方法在预算中难以发挥全部作用。信息技术的发展为突破这些局限提供了可能。利用新技术，以“参与式”方法吸纳公众监督，以公众监督保障政府资金的合理有效运转，形成对政府资金的、支配、使用的全过程进行监督的公众监督体系能真正发挥“参与式”方法的作用。笔者拟以具体设计为例，探讨