关于“小产权房”及其合法化问题浅析

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档案编号：　　　　　　网络教育毕业论文关于“小产权房”及其合法化问题浅析学生姓名：杨道鹏指导教师：于佳教授学科专业：行政管理专业学号：C0541107102001009000003学习中心：辽宁省大连市长海奥鹏学习中心东北师范大学远程与继续教育学院2012年05月 独　创　性　声　明本人对本文有以下声明：1.本人所呈交的论文是在指导教师指导下进行的研究工作及取得的研究成果，已按相关要求及时提交论文提纲、初稿，最终形成本文；2.在撰写过程中主动与导师保持密切联系，及时接受导师的指导；3.本文符合相关格式要求，除文中特别加以标注的地方外，论文中单篇引用他人已经发表或撰写过的研究成果不超过800字；4.本人本文成稿过程中不存在他人代写、抄袭或和他人论文雷同的现象；论文作者签名：　　杨道鹏日　　　　期：　　2012年　　05月论文版权使用授权书本论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编论文。论文作者签名：　杨道鹏指导教师签名：　　　　　日　期：　　2012年　　05月日　　　　期：　　　　年　　月论文作者信息：工作单位：长海县气象局联系电话：13604093851通讯地址：长海县大长山岛镇东山D园6号长海县气象局邮编：116599注：此页均需学生及指导教师本人填写 目录摘要……………………………………………………………………………………2序论……………………………………………………………………………………3一、“小产权房”非法问题的界定及其不良影响…………………………………..3（一）小产权房的土地使用不合法…………………………………………………3（二）小产权房的开发建设程序违法………………………………………………4（三）小产权房无合法产权证书……………………………………………………4二、“小产权房”问题的成因………………………………………………………..4（一）“小产权房”产生及其发展趋势………………………………………………4（二）商品房房价的不断高涨和居民收入不均衡成为“小产权房”产生的前提条件………………………………………………………………………………………6（三）城乡二元土地所有制及相应土地制度的不完善成为“小产权房”的生存土壤………………………………………………………………………………………7（四）社会保障住房制度改革进程缓慢和房源存量不足成为“小产权房”发展空间………………………………………………………………………………………8三、“小产权房”合法化的必要性分析………………………………………………9（一）有助于实现物权平等原则……………………………………………………9（二）有助于保护农民的土地财产权,增加农民收入…………………………..…9（三）有助于减少社会纠纷………………………………………………………….9（四）有利于推进城乡一体化进程………………………………………………….9四、解决“小产权房”的合法化的政策途径………………………………………10（一）分别对待，分类处理…………………………………………………………10（二）完善集体土地流转制度………………………………………………………10（三）合理规划，抑制违法违规建设………………………………………………10结论…………………………………………..………………………………………11参考文献……………………………………………………………………………..1112 摘要近年来随着我国经济的发展城镇人口急剧膨胀，房价持续上涨持续不下，从而使小产权房交易越来越猖獗。有关小产权房的问题也越来越多，各方学者观点也不尽相同。引起社会各界的广泛关注，针对小产权房合法性引发了激烈的争论。笔者认为小产权房应当合法化，因为这是所有权权能的具体要求。同时，它将缩小城乡差异，促进社会主义城镇化建设，改变我国的城乡二元结构，将使农民以及城市低收入者直接获取巨大的经济利益，有利于社会正义的实现。当然在其中的利弊之间我们能否找到一个合理且合法的解决方法才是我们下一步要做的重点工作。关键词：“小产权房”；非法问题；合法化12 序论2007年6月18日，建设部新闻发言人发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示：城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。因为无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。2007年12月11日，国务院常务会议要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。2007年12月14日，国土资源部重申，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或所谓的“小产权房”。2008年1月8日，国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，明确指出：城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2008年7月8日，国土资源部发出《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》，依法保护宅基地使用权人的合法权益，加强宅基地管理，促进社会主义新农村建设，部决定在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度。《通知》重点强调了几种宅基地违规现象：对农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理；对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。该两种方式恰是“小产权房”存在的两种基本条件。近年来，随着房价的节节攀升，给中低收入家庭带来了严峻的住房压力。“小产权房”的出现，似乎对于抑制房价，解决这些家庭的住房问题起到了不可忽视的作用。然而，购买这种无产权的住房，不仅是对居民当前权益的严重侵害，而且还给居民今后的正常生活埋下了巨大的隐患。“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓[1]。所谓“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以又叫做“乡产权房”。乡镇政府发的所谓小产权房产证，实际上没有真正的产权。这种房没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管局也不会给予备案，所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。由于没有合法的房产证，一旦国家征地拆迁，购房者将得不到补偿，而且也不能上市交易。这类房屋一般由土地所在村开发，房屋质量和房屋售后维修难以保证，入住后的物业管理也极易出现问题。但是，由于“小产权房”与普通商品房相比之下的价格优势，它的热销已经成为毋庸置疑的社会现实。所以，研究“小产权房”及其合法化的问题，对于解决这个合情而不合理的现象具有很重要的意义。一、“小产权房”非法问题的界定及其不良影响12 （一）小产权房的土地使用不合法依据现行法律规定，在农村集体所有的土地上兴建商品房，必须先由国家征地，并转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，开发建设单位向国家缴纳土地出让金等税费，开发建设成商品房后出售给购房人，由法定的政府机关颁发土地使用权证书和房屋所有权证书，确认购房人对该房屋的所有权。而小产权房是由开发建设单位直接在集体所有的土地上开发建设房屋并出售给购房人，未将集体所有的土地征用为国家用地并转变为建设用地，未办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和税费，所建房屋因用地不符合法律规定的程序和条件，小产权房所占有的土地属于非法用地。（二）小产权房的开发建设程序违法根据现行法律、行政法规规定，开发建设和出售商品房，必须“五证”齐全，即土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证等。小产权房的开发建设单位未取得合法的土地使用证，未办理且事实上也无法办理规划许可证等相关手续，未按规定上缴给国家土地出让金和各项税费，其开发建设房屋的程序不符合法律、法规规定。（三）小产权房无合法产权证书根据《物权法》第9条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。房屋属于不动产，即必须要经过国家规定的政府部门登记、颁发证书才依法对该房屋享有完整的所有权。另根据《城市房地产管理法》第60条及《土地管理法实施条例》第6条规定，房屋登记部门是县级以上人民政府房产管理部门。换句话说，只有县级以上人民政府房产管理部门颁发房屋所有权证书才是合法有效，其他任何单位或部门都不具有颁发的房屋所有权证书的职权。因此，村集体或乡镇政府颁发的所谓的房屋“产权证”不具有房屋产权证的法律效力，小产权或乡产权实质上无产权证书，购房者对所购房屋的所有权存在较大的瑕疵。二、“小产权房”问题的成因（一）“小产权房”产生及其发展趋势据考察,“小产权房”始于改革开放后的经济大开发时期,先行者是东部沿海地区。在改革开放政策的指导下,这些地区借助区位优势,大力招商引资,发展“三来一补”企业、独资企业。这类企业先落户于大中小城市,后扩展到小城镇以及村社。随着企业及从业人员的增多,对土地的需求量也随之增加,土地或租或卖多为乡镇村社自己决定。为了吸引外商外资,各地还以最优惠的土地政策予以供给,多数未经过政府征拨和“招、拍、挂”等环节,而是以“小产权”方式进行转让。尽管那时还没有“小产权”的概念,事实上它已经存在。后来,随着改革开放力度的加大,全方位经济建设高潮的兴起,沿海经济建设的经验,“小产权”的运行模式已有意或无意地扩展到了全国。后来随着房地产市场的兴起与火爆及《土地管理法》、《土地承包法》的出现,比照法律条款确定产权地位时,才有了“大产权”与“小产权”、“大产权房”与“小产权房”之分。事实上,“小产权房”已存在了近三十年。12 从“小产权房”的占用土地形式来分，有占用荒地的、占用建设用地的、占用宅基地还有占用耕地的。从“小产权房”的用途来分,其形式有两种：一是生产经营性用房。如企业家向村镇集体购地或租地建的厂房、库房、私立学校等。在目前“小产权房”问题的讨论中,往往忽略了这类房屋的“小产权”属性；二是生活性住房。它包括开发商向村镇集体购地或租地兴建的商品住房及农民个人兴建用于出售的房屋[2]。这就是目前大家讨论最多的“小产权房”。从“小产权房”所谓产权形式来分,有三种:一是以“购房合同”进行交易的“小产权房”。这是明码实价的房屋买卖。第二种是以“物权转让合同”进行交易的“小产权房”。这是在国家对“小产权房”一再风险警示下,为了规避政策风险,将“小产权房”变着花样在社会上流转的做法,即改“售房”为“转让”,改“非法”为“合法”,其转让期限与“售房合同”规定的50年或70年相同;第三种是以“产权租赁合同”进行交易的“小产权房”,以“租房合同”代替“售房合同”,即“以租代售”,其租赁年限仍与“售房合同”相同，这仍然是变着花样交易“小产权房”的做法。“小产权房”大概从上世纪90年代中期开始陆续在内地出现。当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院，由于当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意。然而，大约从2003年开始，“小产权房”的性质开始发生了变化，由于房价的大幅度上扬并且呈现高居不下的态势，许多中低收入家庭已经无力支付过高的房价，社会保障性住房又不能覆盖大量群体，很多人开始选择小产权房，作为第一居所使用。逐渐地，“小产权房”的建设开始变为当地村委会、乡政府的大规模开发行为，他们和房地产开发商显然是利益的最大获得者。“小产权房”是中国特有的现象,在实行私人土地所有制的国外是不可能存在的，中国实行的是国有土地和集体土地双重土地所有制度，并对集体土地进入土地一级市场进行严格限制。农村集体所有土地不能进入土地市场进行交易，导致农村土地价格相对低廉，而土地价格的相对较低造成的较低的房屋成本又成为部分利益主体攫取利益的根本之源。因此，“小产权房”诞生了。对于政府(主要指乡镇政府)来说，“小产权房”的管理涉及国土资源部门、建设部门，甚至还有农业部门和国家相关立法、执法部门。由于处在政府各职能管理部门的交叉点上，就造成了表面有很多部门管，实际上却是谁都没有管的局面。作为负有严格监管义务的土地管理机关并没有尽到自身应有的职责，造成一种管理上的严重缺位和行政不作为，因为某种利益因素驱动，乡镇政府实际上就是这种行为的放任者、制造者和推动者。“小产权房”的出现可以说有其现实的原因。从大的背景来看，我国经济正处于工业化和城市化快速发展的进程中。日益增加的城镇人口以及城市的扩张，不断挤占周边农村的土地催生了“小产权房”，大规模的城市改造也为“小产权房”提供了滋生的温床[3]。从房地产市场来看，自从1998年房改后，我国的房地产市场快速发展，2002年后城市商品房房价不断上涨，近年来更是出现疯狂上涨的现象。虽然今年房地产市场发生巨大变化，价格下行的趋势已然明朗，但是至今房屋的价格对于普通百姓来说，依然是“可望而不可及”。在过高的房价面前，经济适用房以及廉租房的建设并没有跟上，百姓的刚性住房需求得不到满足。这种局面就为价格低廉的“小产权房”提供了市场。由于不用缴纳土地出让金以及相关税费，“小产权房”的成本远低于城市商品房的成本，价格相当低廉，甚至仅仅是商品房的30%左右，再加上“小产权房”12 的位置与城市的距离较近，环境污染又较小，吸引了大量中低收入者甘愿冒险置业。买方市场的旺盛进一步刺激“小产权房”的发展。从经济体制的角度来分析，我国由计划经济体制向市场经济体制转轨期间必然会出现许多制度与现实相脱节的情况，这是难以避免的，也是很正常的，粗放型经济的快速发展需要消耗巨大的资源，而土地资源又是其中最根本和最基础的。因此导致了大量土地在游走于法律边缘上而被不合理的利用，相关的法律法规却又不可能很快的跟上经济快速发展的步伐，“小产权房”正是在这个时期开始萌芽并迅速发展起来的。从社会发展的层面来剖析，我国要建立以人为本的社会主义和谐社会，城乡统筹是关键的步骤，让我们的衣食父母生活美满、感到幸福、共享改革开放的成果是维护社会稳定，全面建设小康，落实科学发展的社会主义本质要求。所以，“小产权房”之所以能够受到城乡边缘农民的支持和城市中低收入者的欢迎，恰恰反应出我们社会、城乡统筹的不均衡[4]。由于房价与中低收入群体的严重脱节以及各方利益群体的推波助澜等诸多因素，共同导致了“小产权房”这股星星之火呈现了燎原态势。具体分析，导致“小产权房”的产生和发展有三点主要原因。（二）商品房房价的不断高涨和居民收入不均衡成为“小产权房”产生的前提条件导致“小产权房”产生的原因之一，就是城镇人口急剧膨胀，商品房房价高居不下。近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，住房还主要依赖商品房来满足城市人口的住房需要，导致我国高的城市化发展速度和城市高房价并存，伴随着高速度的城市化，“小产权房”的规模也就出现了不断扩大的局面。近年来随着我国经济的发展城镇人口极具膨胀，房价持续飙升。这必然加剧了城市居民住房的压力。而小产权房则以只占商品房价格1/3到1/4的低廉价格获得优势。由此我们可以看出房屋价格的不断上涨。相对来说小产权房的价格低廉的优势掩盖了其产生的风险。从这一点上来说,购房者可能就会觉得这是比较合算的。从而在购买小产权房时,其中的价格低廉也掩盖了其要承担的风险。小产权房价格之所以如此之低,在于其省去了三部分费用:一是购地成本,二是各种税费,三是土地和房地产市场管制造成的巨额成本。而土地出让金、税费以及各种成本是房价上涨的主要原因,理所当然的成为了小产权房生存并发展的肥沃土壤。笔者认为房价的不断飙升是小产权房生存并发展的根本性经济因素。全国各地房地产价格不断攀升，远远超过了绝大数普通百姓购买能力，而购房者强烈的住房愿望不得不更多地将目光转向房价便宜的郊区。而“小产权房”的价格只有同样位置商品房价格的40—60%甚至只有同样位置商品房价格的30%~40%。购房者买不起商品房的情况下，只有把目光转向小产权房。由于小产权楼盘不存在土地出让金、各项税费等成本，因此即使以合法商品房价格的30%出售仍有较高利润可得，其利润率并不比开发“大产权”的开发商低或者低多少。总之，供需两旺促使小产权房迅猛发展[5]。住房价格的高低直接影响着住房市场的供给与需求，住房市场对价格的高低往往很敏感，一方面价格是由市场的参与者通过供需平衡得到是一个均横价，另一方面价格的涨跌反过来影响着住房的供给与需求。12 “小产权房”是高房价下的一种市场选择。放眼各地的房地产市场，远离市中心的楼盘竟然也能高达万元以上；“两限房”、“经济适用房”、“廉租房”等保障性住房，只能部分缓解紧张的购房需求；邻近地块上修建的品质差不多的“小产权房”价格是它们的1/3左右，人们想要买房，又不想沦为“房奴”的情况下，只好铤而走险，购买“小产权房”。即使是纯粹的商品房，也只是买断了70年不等的土地使用权和完全的房屋产权。物权分为占有、使用、收益、处分四种权益，完全的物权流转便利，也比较好实现。不完全的物权流转受限制，权利实现难度大，正因为这样，完全的商品房等不动产价格高，国家法律体系保护比较完善，流动比较充分。而“小产权房”虽然可以算是非法建设，几乎不受国家法律的保护，但是有地方政府出具相应的证据，数量庞大，被拆除的可能性比较小，房屋本身的使用价值比较高。“小产权房”就大面积发展，不仅受农村人欢迎，更受城里人欢迎。就基本的使用价值而言，商品房屋和“小产权房”的使用价值差别不是很大。城市居民为改善居住条件，购买“小产权房”的积极性比较高。看到大量出现的“小产权房”，加之法不责众的心理，城市居民购买者一般认为不会作为违法建设被拆除；有乡、村政府出具的权属证书，虽然不是法定的，但总比没有好，即使被拆除，政府违法在先，也可以要补偿；不被拆除，如果交纳部分款项，可以合法化，则比邻近的商品房更划算。部分购买“小产权房”的还有投资、投机的倾向。另外，由于居民收入的不均衡，使得“小产权房”有了相对固定的消费群体。首先，“夹心层”应该是购买“小产权房”的主力军。在城市中，政府通过提供廉租房与经济适用房对低收入人群进行住房保障；高收入人群则到市场上购买商品房居住；而对于中等收入人群，一方面“不够资格”享受廉租房与经济适用房，另一方面又在高房价面前望房兴叹，他们在当前住房消费格局中找不到自己的位置。这部分人群就被形象的称之为“夹心层”。制度的不缜密，导致了这部分“夹心层”很无奈的加入到了购买“小产权房”的阵营当中。其次，在这个大军当中，还有一部分“有名无实”的阶层，他们的加入不止是无奈，而是可以说是无语，因为他们完全符合购买经济适用房的条件，完全拥有享受住房保障制度的资格，也完全能够负担得起经济适用房的所有费用，然而他们却被“逼良为娼”，有苦难言的选择了“小产权房”，原因很简单，经济适用房的房源不足，不能大面积的覆盖符合条件的人群[6]。这两类人基本上构成了“小产权房”的主要购买群体，解决好他们的住房问题是解决“小产权房”的关键所在。（三）城乡二元土地所有制及相应土地制度的不完善成为“小产权房”的生存土壤导致“小产权房”产生的第二个原因，就是我国城乡二元土地所有制及相应的土地管理制度的不完善和不明确。12 实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。我国目前还是实行的还是城乡不平等的国家垄断性的征地制度，据有关统计，各级政府2006年通过招拍挂和协议转让土地的土地出让金收入已经达到13168，98亿元，相当于2006年国家财政收入的30%，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，而且我国城乡房屋不采取一元化的管理体制，这导致了村民和村集体推动“小产权房”发展的巨大利益动因。“小产权房”是我国二元化房地产市场的必然产物。全国的土地主要分成国家所有的土地（以城市土地为主）和集体所有的土地（乡村耕种用地和农户宅基地等）。国有土地才可以修建商品房，集体所有的土地只能部分做农民的宅基地，宅基地的所有权是集体，使用权归村民，不能出租、出售、抵押、转让等，但可以继承。在国有土地上修建商品房，通过法定手续，例如购买等才归公民所有，给购买者颁发土地和房屋产权；集体土地只有经过政府的征用、征收等形式才可以变成国家所有的土地，经过法定审批，才可以在该地块上修建成商品房出售、转让、抵押等流转[7]。城市商品房价格太高，房价上涨过快，使城乡之间的房价差距悬殊过大，于是许多城镇居民向周边的郊区、农村寻找廉价房源，而城市周边的农民利用自家的宅基地通过翻建住房，扩大面积，将多余的住房租售给城镇居民。村民委员会和乡镇政府也抓住商机，在农村集体土地上从事房地产开发，将房屋出售给城镇居民，置换出资金用于本地经济建设。虽然集体土地所有权与国有土地所有权在宪法上具有平等性，但根据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。除本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外，开发建设商品房，同样须依法申请使用国有土地。因此，在农村集体所有的土地上兴建商品房出售，必须先由国家征地，转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，开发建设单位向国家缴纳土地出让金等税费后，才能开发建设商品房，向他人出售。这种二元制土地制度是小产权房出现的根本原因。新中国成立以来，我国农村土地制度几经变革，特别是党的十一届三中全会以后，实行了以农民家庭承包经营为主导的农村土地经营机制，有效调动了广大农民的生产经营积极性，促进了农村生产力的提高。但经过二十多年的发展，现有的土地制度在一些方面已经显现出与农村生产力发展的不适应性，需要加以改进和完善，以更好地促进农村经济发展，加快全面建设小康社会目标的实现。系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，对于彻底解决“小产权房”问题以及与农村土地相关的各种问题，对于全面贯彻党的十七大精神、深入贯彻落实科学发展观、夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。（四）社会保障住房制度改革进程缓慢和房源存量不足成为“小产权房”发展空间导致“小产权房”产生的第三个原因，就是我国的住房制度改革进程缓慢，落实不到位。在计划经济体制下，我国城镇实行住房产权共有，住房由政府统一供应，财政拨款、统一规划、实物分配、低租金使用的福利性住房制度，政府和职工单位承担职工住房建设、管理和维护的全部责任。12 改革开放前后，我国住房政策经历了由政府直接分配住房的福利政策向政府调控住房市场和完善住房保障制度并举的转变过程，并基本形成如下图所示的住房供应体系，但是，由于我国住房制度改革政策和实际落实情况的严重脱节，导致社会保障性住房结构不均衡，房源不充足，难以平抑急剧住房商品化的运转风险，这给“小产权房”的产生和发展提供了可能的空间。三、“小产权房”合法化的必要性分析（一）有助于实现物权平等原则《物权法》第三条规定:保障一切主体的平等法律地位和发展权利。第四条规定:国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。第三十九条规定:所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》对国有土地和集体土地所有权的保护是平等的,在平等观念支配下,认为土地所有权不同的出身不应该影响各自主体权利的地位。而国有土地与集体土地上同地不同权!,农村集体土地权限受限制的现实无疑是对这部重要法律制度的一种嘲讽。因此,实现小产权房的合法化,必然应在物权平等原则的指导下对现有土地制度作相应的修改,赋予农村集体土地完整的权利,以实现同地同权。（二）有助于保护农民的土地财产权,增加农民收入现有农村土地进入土地市场,是通过土地征收而加以实现。而由于我国土地征收制度的缺陷,使得这一实现和保护公众权益的制度本身演变为侵害农民土地财产权的工具。农民的土地权益受到公权力的威胁,却无法自保。这也是当前农民对于农业生产缺乏干劲,农村土地闲置局面普遍存在的一大原因。如果农村土地可以进入市场,农民与其他主体处于平等位置,其土地财产权能够得以充分实现。即使国家在土地征收中,也无法用超低廉的价格获得土地。其次,小产权房的合法化,将使得农民享受土地商品化带来的收益,农民的收入将得到显著提高。这部分资金将能够提高农民生活水平。（三）有助于减少社会纠纷无论政府是否认可,小产权房已成为普遍存在的事实。简单地认为其非法,粗暴地拆除小产权房,不仅极大地浪费了社会资源,而且将引发巨大的社会纠纷。毕竟小产权房牵涉太多人的实际利益[8]。这在当前社会矛盾集中的情况下,是不合适的。只有让部分小产权房合法化,才能够避免问题的极端化。（四）有利于推进城乡一体化进程农村土地实现自由流通后,农民因生活或工作,可以出卖土地、房屋,获得一定的财富进城;城市居民也可以进入农村,享受农村的田园生活。城乡人员的互动,使得城市可以获得稳定,充足的劳动工人。而城市居民来到农村,使得城市资金将带入农村地区的建设中,农村地区也因资金的注入而获得新的发展。农村的土地不会因为农民进城而限制废弃,农民离开农村,也无须放弃其本来应享有的土地利益。城乡土地一元化,城乡人员的相互交流将有助于缩小城乡差距,实现城乡一体化。诚然,在肯定小产权房合法化价值的同时,应当认识到,容许农村土地,尤其是非农用地的流转,易引发侵占农用地进行商品房开发的现象。但个人认为,只要我们严格控制农用地转为建设用地,严格遵守非农用地的原始取得程序,严格执行农村乡镇规划和用地计划,12 严格管理非农用地流通市场。通过制定法律、法规和政策来规范非农用地市场行为,是能够限制滥用耕地的行为。事实上,保护耕地的关键不是在于非农用地能否能够流转,而是在于如何严格执行现有的法律制度。如果容许非农用地自由流转,必然应对流转的程序做严格的规定。严密的规定与切实的执行相结合,这对于当前日益稀缺的农用地将起到保护作用。四、解决“小产权房”的合法化的政策途径（一）分别对待，分类处理对待小产权房问题，不能简单的将小产权房一概否定处置，应分别对待，进行分类处理。1．把部分小产权房纳入保障性住房。小产权房产生的一个关键原因是我国正处于城乡结构变化中，城市住房供应紧张，房价上涨带来的现实压力。目前一些“小产权房”由于其相对低廉的价格确实解决了一大批普通老百姓的住房问题。因此，对符合城市规划和土地规划的小产权房可看作是经济适用房的另外一种形式，转为经济适用房，完善手续纳入住房保障体系，使小产权房合法化，以解决中低收入者的住房问题。政府可以根据当地土地用地规划给予甄别、确认，对符合条件在其缴纳合理的土地出让金以及相关费用的前提下可办理产权证。参照城镇经济适用房、限价房的政策，将这类小产权房转为社会保障住房。这样可以弥补保障房供应不足，同时减少了政府对保障房的土地和资金投入。2．对不符合规定的小产权房要坚决拆除。对于非法占用耕地，背离土地利用规划的小产权房应当坚决拆除，保护耕地的原则是底线，必须坚守。因此，基本农田是任何相关者都不得动用的，对于建设在基本农田之下的小产权房是毫无疑问需要彻底拆除的，在此基础上建设的小产权房拆除之后，要进行复耕工作。此外，目前开发的“小产权房”中存在着一类单纯为获取巨额利润而建设的奢侈性商品房，如某些开发商在城乡结合部的集体土地上开发建设别墅群。这种单纯以追求高额利润而建造的高档商品房是对国家土地收益的一种掠夺，其土地收益变相的被当地乡镇政府和开发商以及这些奢侈品的购买者所获得，其收益分配比例违背了社会公平的原则。对恶意、不当取得的奢侈性小产权房应采用强制手段果断收回国家的土地收益。（二）完善集体土地流转制度我国目前的城乡二元土地政策未尽合理，小产权房市场的日益壮大正是这种结构性矛盾的体现。要规范“小产权房”管理，最终还必须靠完善土地管理法律法规来解决。着眼于城乡统筹发展，全面审视现行土地制度，研究集体土地相关政策，通过改革尤其是从法律上完善土地制度，从根本上解决城乡二元化体制给现时发展所带来的弊端和存在的问题。改变目前多种管理模式下的土地供应，逐步建立和健全市场化模式下的土地流转体制，用市场配置的方式对各种土地的价值进行评估，加强税收、法律等方面的管理，用市场化的方式来对土地进行评估，削减目前“小产权房”存在的利润空间。按照十七届三中全会通过的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的要求，允许集体建设用地上市进行房地产开发交易，打破因城乡土地二元结构导致的“同地不同价”现象[9]。12 （三）合理规划，抑制违法违规建设积极采取有力的措施遏制小产权房的违法再建设。对乡镇区域做好科学的土地利用规划，报上级主管部门审查备案，严格按规划控制建设用地规模。确立违规建设的第一责任人，将村镇合法建设纳入政绩考核的基本内容。明确界定地方政府对市场监管的责任，完善地方政府市场管理体制，完善行业管理办法和标准，健全对地方政府的激励约束机制。把地方政府对市场的管理置于群众的有效监督之下，加大对行政人员的监督力度。实行问责制，追究违法违规地方各级领导的法律责任与违纪责任，给予与责任相一致的处罚。结论诚如上文所述，小产权房应当合法化，因为这是所有权权能的应有之义，同时，小产权房合法化将缩小城乡在制度上的差异，改变我国的城乡二元结构，亦将使农民以及城市中的低收入者直接受益，有利于社会正义的实现。小产权房合法化会带来消极影响不能成为反对其合法化的理由，改变不合理的法律规定是法制进步的必然要求。当然，小产权房交易要在合理的土地规划的框架内依法进行。小产权房的产生也给社会带来了巨大效益：一是打破政府对土地一级市场的垄断,降低了因垄断土地供给,限量供应,形成的垄断地价的虚高,减少了政府行政审批权力的寻租,使地价房价大幅回落，为市民提供了能买得起的商品房。二是小产权房只能自用,交易受到限制,自然而然地抑制了投资房的需求。三是农民集体得到了几倍、几十倍于征地补偿费的土地开发收益,增加了收入,而无需政府为失地农民操心。这些都是政府对房地产几年宏观调控想做而没能做到的事,而小产权房却做到了。当然其中也有弊端,它打破了政府对建设用地供给的垄断,会造成建设用地失控,影响耕地保护。当然在其中的利弊之间我们能否找到一个合理且合法的解决方法才是我们下一步要做的重点工作。参考文献[1]孙宪忠．物权法[M]．北京：社会科学文献出版社，2005．176-177[2]牛艳蕊.从小产权房看我国土地法律制度.《法制与社会》，2008.05[3]张原、刘琳.住宅市场现状分析与预测.《经济与管理研究》，2006.06[4]张文显.法理学（第三版）[M].北京大学出版社、高教出版社，1999[5]房秀娟.完善我国住房社会保障制度的几点思考.《中国房地产》，2005.05[6]李长健、陈志科、曹俊.“小产权房”应理性看待和恰当解决.原载《天津市政法管理干部学院学报》，2008年第3期总第97期[7]陶美珍.当前我国房地产业热点问题探析.《南京财经大学学报》，2007年第5期总第147期[8]刘新建、胡明辉.我国土地流转过程中出现的小产权房问题.《现代农业科学》，2008.06[9]房秀娟.完善我国住房社会保障制度的几点思考.《中国房地产》，2005.0512 致谢在本论文的写作过程中，我的导师于佳教授倾注了大量的心血，从选题到开题报告，从写作提纲，到一遍又一遍地指出每稿中的具体问题，严格把关，循循善诱，在此我表示衷心感谢。同时我还要感谢在我学习期间给我极大关心和支持的各位老师以及关心我的同学和朋友。12