基于整体性治理理论的街道办事处改革展望

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1、基于整体性治理理论的街道办事处改革展望　　摘要：单位制的解体，社会棘手问题的增多，以及现阶段街道办事处弊病的凸显，街道办事处迫切需要变革和创新。其中起主导作用的改革模式有强化论、改良论、撤销论、多元论四种，文章并不对改革模式做过多评述，文章旨在探讨整体性治理之于街道办事处改革合理性的基础上，从整体性治理视角出发，对街道办事处未来改革的方向，从改革的先导、改革的保障、改革的模式和改革的依托提出展望。　　关键词：整体性治理；街道办事处；改革　　一、绪论　　2009年6月全国人大常委会废止《城市街道办事处组织条例》条例。该条例的废止，使街道办事处从此失去了专门法律制度的保障。街道办事处处在两级

2、政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、居委会）的尴尬境地和现实问题，掀起了学界对其的研究热潮。研究的基点在于街道办事处的实与虚。从目前国内的研究和实践看，大致有以下四种观点：一是撤销论。其一是主张撤销街道办事处，实行区对社区的指导，实现社区自治；其二是直接将街道办事处社区化。二是改良论。主要思想是在不改变街道办事处性质的情况下，实行“两级政府，三级管理”，强化街道办事处职能，扩大街道办事处的权力。三是强化论。街道办事处实际承担了一级政府的职能，主张将街道办事处改革为一级政府。四是多元论。认为中国幅员辽阔，环境复杂，应该具体问题具体分析，因地制宜，街道办事处不能

3、一刀切地撤销、改良或是强化。　　二、整体性治理之于街道办事处改革的合理性考量　　整体性治理是一种以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、破碎化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运作模式。①整体性治理主张管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”②，试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学，③为公民提供无缝隙而非分离的服务。④街道办事处作为派出机构，改革的根本目标是为公民提供无缝隙服务，建设人民满意政府。虽然二者的改革思想在产生的背景和具体的应用

4、环境上存在差异，但是二者都要求对政府之间、政府部门之间、政府与社会之间的关系进行反思，相互之间存在很大的兼容性。　　（一）整体性治理反映街道办事处改革的理论反思　　街道办事处在经过多年各种改革模式的实践探索后，街道办事处改革正在追求一种有效处理各种行政关系，注重在机构变革时塑造新型行政文化的新型治理范式。整体性治理理论的倡导者希克斯认为，整体性治理涉及的关键活动包括政策、规则、服务供给、监控。⑤这些活动要求不同治理层级、治理功能、治理主体的整合。整体性治理正是针对不同主体⑥行政关系的调适，不同主体功能之间相互协调与整合提出的全新治理范式，希望有效协调各行政层级之间、政府各个部门之间、政府

5、与非政府之间的行政关系，促进政府之间、政府部门之间、公私部门之间相互协同，建立一种平等、互助的行政关系和相互信任的行政文化，实现协同效应。由此可见，街道办事处存在的问题正是整体性治理关注并致力于解决的问题，整体性治理是街道办事处改革理论反思的有效解决之道。　　（二）整体性治理符合街道办事处改革的现实需要　　需要是改革的内在动力。从宏观上讲，经济基础决定上层建筑。改革开放以来，街道办事处辖区内市场经济改革逐步深入，对街道的宏观经济环境进行了彻底刷新，因此要对街道办事处的体制进行改革以适应社会经济新环境，处理社会新生问题。从微观上讲，随着民主政治和市民社会的发展，公民要求政府进行组织结构和运

6、行机制创新，对社会需求做出迅速敏捷的反映。处于科层制低端的街道办事处是政府和社会的直接接触点，因此街道办事处改革是组织体制改革的起点。由以上分析，街道办事处的改革就是在探索政治体制改革和经济体制改革的协调，官僚制与现代组织体制改革的协调。而以官僚制为基础的整体性治理强调不同治理功能领域的整合，以公共利益为导向，建设人民满意政府。由此可见，注重不同治理功能领域整合，以官僚制为基础、以公共利益为导向的整体性治理在街道办事处改革上的应用，必将大力推动街道办事处改革适应社会现实需要的速度和进程。　　三、基于整体性治理理论的街道办事处改革展望　　（一）以满足公民需要为改革的先导　　整体性治理以满足

7、公众的需要为基础，“以解决人民的生活问题为政府运作的核心”⑦。基层政府是连接政府与社会的桥梁，直面公民，其改革的目标必须以满足人民现实需要为出发点和落脚点，实现政府与社会的无缝衔接，实现良好的社会管理。　　1.以社会需要为街道办去留依据，直接服务于公民需要　　如果街道办还具有在管理国家和管理社会所需要的职能，就应该保持其存在，如果功能已经完全弱化，这些功能没有存在的必要时，就应当撤销。⑧以社会需要和存在的价值为依据，直面公民需要决定