从碎片化到整体性：基于整体性治理的湘江流域合作治理研究

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1、从碎片化到整体性：基于整体性治理的湘江流域合作治理研究-行政管理从碎片化到整体性：基于整体性治理的湘江流域合作治理研究丰云（湖南广播电视大学，湖南长沙４１０００４）摘要：目前，湘江流域地方政府间的合作治理在治理理念、权力分配、组织权威、激励机制等方面还存在碎片化倾向，导致合作治理难以取得实质性效果。整体性治理理论在价值取向、治理结构、运行机制及治理方式等方面与湘江流域合作治理中地方政府关系的协调具有内在耦合性。因此，要改变湘江流域地方政府合作中的碎片化现状，需要以整体性治理理论的核心思想为指导，树立整体协同的治

2、理理念，形成扁平化网络治理结构，建立垂直统一的治理体制，构建协调整合的治理机制，从而促使湘江流域从碎片化治理走向整体性治理。关键词：湘江流域；整体性治理；碎片化；整体性中图分类号：Ｄ６３－３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０８－００１４－０１０收稿日期：２０１５－０３－１６作者简介：丰云（１９８０—），女，湖北黄冈人，湖南广播电视大学副教授，研究方向为公共服务与区域管理。基金项目：本文系湖南省高等学校科学研究项目“整体性治理视角下的地方政府协作治理模式研究——以湘江流域治理为例”的阶段性成

3、果，项目编号：１２Ｃ１１５５。从碎片化到整体性：基于整体性治理的湘江流域合作治理研究-行政管理从碎片化到整体性：基于整体性治理的湘江流域合作治理研究丰云（湖南广播电视大学，湖南长沙４１０００４）摘要：目前，湘江流域地方政府间的合作治理在治理理念、权力分配、组织权威、激励机制等方面还存在碎片化倾向，导致合作治理难以取得实质性效果。整体性治理理论在价值取向、治理结构、运行机制及治理方式等方面与湘江流域合作治理中地方政府关系的协调具有内在耦合性。因此，要改变湘江流域地方政府合作中的碎片化现状，需要以整体性治理理论的核

4、心思想为指导，树立整体协同的治理理念，形成扁平化网络治理结构，建立垂直统一的治理体制，构建协调整合的治理机制，从而促使湘江流域从碎片化治理走向整体性治理。关键词：湘江流域；整体性治理；碎片化；整体性中图分类号：Ｄ６３－３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０８－００１４－０１０收稿日期：２０１５－０３－１６作者简介：丰云（１９８０—），女，湖北黄冈人，湖南广播电视大学副教授，研究方向为公共服务与区域管理。基金项目：本文系湖南省高等学校科学研究项目“整体性治理视角下的地方政府协作治理模式研究——

5、以湘江流域治理为例”的阶段性成果，项目编号：１２Ｃ１１５５。湘江是湖南省的母亲河，流经湖南省１３个地级市中的８个，但湘江的污染问题非常突出，特别是近年来相继发生了多起污染事件。湖南省委省政府高度重视湘江流域的治理与保护工作，投入了大量的人力、财力和物力，出台了一系列的治理政策，就整体而言，治理成效显著。然而，从长远来看，湘江流域面临的生态问题仍然十分严峻，治理之路困难重重。一、碎片化：湘江流域治理中地方政府间合作的现实困境为共同应对湘江流域边治理边污染的局面，自２００８年湖南省政府成立湘江流域水污染综合整治委员

6、会以来，在湘江流域治理历史上首次形成了流域同防同治的格局，使合作治理取得了一定的成效，但合作治理中存在的碎片化问题仍十分明显。（一）合作治理共享理念的碎片化湘江以水为纽带，将流域内上、中、下游捆绑成一个具有复杂关系的统一整体，使流域各地具有不可分割性。但是，流域内相关地方政府并没有达成合作治理的共识，没有树立整体性的合作治理理念。各地方政府都是各自行政区利益的集中代表，都有独立的价值取向和利益选择，在具体行动中，都从本地区的利益出发，而对跨域公共治理问题认识不足。受这种传统的碎片化的行政思想影响，湘江流域内地方

7、政府在参与湘江流域合作治理前，奉行的是狭隘的地方利益观，即都以各自地方利益为根本出发点来权衡参与合作治理的投入和收益，并以此为标准来决定是否参与湘江流域合作治理。在政府关系上，受分割的行政区划的影响，流域内地方政府多注重纵向上与上级政府的关系，没有认识到其与流域内的其他地方政府之间的整体性与利益的一致性，没有意识到与流域内其他地方政府之间的横向合作关系。目前，关于湘江流域的治理，基本上奉行政府垄断治理的理念，强调政府在湘江治理中的决定性作用，缺乏相应的激励机制，也没有将社会组织和公众纳入合作治理中并发挥积极作用

8、。（二）合作治理权力分配的碎片化首先，湘江流域合作治理权力分配的碎片化表现为流域管理体制上的权力分配碎片化。湘江流域现行的管理体制是一种流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，即湘江流域分属于８个不同的行政区。如水利部门是水资源管理的行政主管部门，但水利部门缺乏配套的机构设置和有效的管理措施，监控权和执行权有限，很难承担起跨区域、跨部门的整体协调和综合治理重任。因此，在实践中，由于缺乏