我国农村公共服务体系的例析与建构_从碎片化到整体性治理_刘华安

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1、第26卷第3期广东行政学院学报Vol.26No.32014年6月JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministrationJun.2014我国农村公共服务体系的例析与建构———从碎片化到整体性治理刘华安(宁波市行政学院，浙江宁波315012)摘要:在政府组织高度分化与专业化的形势下，我国农村公共服务出现碎片化现象。应运用整体性治理理论进行协调与整合。农村公共服务体系碎片化现象表现在决策机制、供给主体、监督机制、治理效果四方面的碎片化。在整体性治理思路下，通过政府机构内部整合以

2、及政府与市场、政府与社会、城市与农村的合作治理来促进农村公共服务体系构建。关键词:农村公共服务体系;碎片化;整体性治理中图分类号:D035－3文献标识码:A文章编号:1008—4533(2014)03—0026—06一、碎片化及整体性治理理论之引入我国的改革是一种渐进式的、“摸着石头过河”式的碎片化改革，它以部门改革为主导。这种改革在相当长一段时间内释放出了巨大能量。但是随着非结构化社会问题的不断涌现，治理的“碎片化”现象成为了进一步改革的重大羁绊。碎片化是指政府组织中的功能、权力和资源等方［1］11面“不仅在数量

3、特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠”，在公共计划的制定和执行中缺乏协同。作为一种新兴理论，整体性治理理论的研究经历了概念提出、策略倡导以及深化三大阶段。1997年，英国学者希克斯出版了《整体性政府》，提出并倡导“整体性治理”这个具有革命性的概念。他分析了整体性政府产生的历史背景，指出大量社会问题产生的主要原因是政府内部功能性部门间过度分化和隔离。1999年，希克斯等人出版了《圆桌中的治理———整体性政府的策略》一书。书中认为，新公共管理的诸多措施造成政策执行的浪费和政策的不连贯，主要原因是贫乏的

4、协调;并指出，整体性政府的提出与公民所遇到的联合性问题以及过度强调功能分工导致的碎片化治理有关，面对组织目标和执行上的冲突，最好的办法就是整合。2002年，希克斯等人在前两本著作的研究基础上出版了《迈向整体性治理》，对整体性治理相关理论和实践进行探讨。在此书中，希克斯等人认为造成整体性政府无法形成的原因来自于碎片化而非部门主义，造成碎片化政府的原因除了政府部门间的无心之过或政治人物的有心操作，更重要的是政府部门间属性的收稿日期:2014—02—26基金项目:2011年浙江省科学发展观与浙江发展研究中心课题《十一届三

5、中全会以来中国共产党化解乡村治理困境的历史经验研究》(编号:11JDKF03YB);2013年全国行政学院科研合作课题《整体性治理视角下的我国农村公共服务体系构建研究》(编号:13HZKT385)。作者简介:刘华安(1974—)，男，江西九江人，《中共宁波市委党校学报》编辑部副主任、副研究员，主要研究方向为公共管理、政治社会学。26多样性。在针对政府组织过度的碎片化所导致的严重的集体行动困境，以及关涉多方的无法由单一政府组织或部门解决的棘手问题，希克斯等人强调应加强政府组织间的协调、合作，并主张将问题的焦点从政策目

6、标和手段的整合转向政府组织间协调的环节上。新公共管理试图克服官僚制所带来的效率低下问题，但却由此带来了新的问题:部门化和碎片化。而整体性治理的提出是对官僚制和新公共管理的批判和双重超越。整体性治理与新公共管理、官僚制相比较，有其特殊的内涵:一是强调公民需求和结果导向。整体性治理以解决个体的生活问题为核心，而公共行政则注重组织的研究。二是强调整体性整合。官僚制和新公共管理不是不强调整合，官僚制侧重强调整合中的权威性以适应自上而下的科层制，新公共管理侧重强调整合中的竞争性以提高公共组织的效率，整体性治理则侧重强调围绕公

7、共组织目标形成的合作式整合。三是强调信息技术整合，强调一站式透明、无缝隙服务。从这三方面内容考察，整体性治理是一种全新的治理模式。四是强调治理主体的多样性。整体性治理强调，治理的主体既可以是政府组织，也可以是社会组织甚至是私营部门。在政府组织高度分化与专业化的形势下，政府组织间关系日益碎片化，公共服务尤其是农村的公共服务更具有裂解性，政府组织之间、政府与市场之间、政府与社会之间的协调缺失导致了越来越多、日益严重的社会问题，面对这一系列问题，最好的办法就是运用整体性治理理论对政府与政府、政府与市场、政府与社会的关系进

8、行协调与整合。二、整体性治理在农村公共服务中的实践:两个案例之分析(一)四川省成都市城乡统筹的公共服务制度:政府组织内部的整合。成都市运用整体性治理对行政体制、财政分配及社会保障体制进行改革，从而更好地建立健全农村公共服务体系，不仅是社会主义市场经济的发展要求，更是社会公正实现的必要。成都的案例以及所积累的地方经验，具有重要的示范价值和推广意义。2003年成